MISSÕES DE PAZ: A DIPLOMACIA BRASILEIRA NOS CONFLITOS INTERNACIONAIS

Coordenação de Raul Mendes Silva

A Camino de Ouro Preto: La Diplomacia de la Tarifa Externa Común(1)

Celso Amorim
Ministro de Relaciones Exteriores 1991 - 1994
y a partir de enero de 2003

El año 1994 fue un año crucial en la Historia reciente de Brasil en más de un aspecto. En primer lugar, fue el año en que realmente se consolidó el proceso de democratización del país, con la realización de elecciones generales, después de las turbulencias generadas por el impeachment de Collor, el primer Presidente elegido directamente por el voto popular desde Janio Quadros. Fue un gran mérito de Itamar Franco, elegido Vicepresidente de Collor y elevado a la presidencia en el rastro de la caída de éste último, haber conducido con firmeza y espíritu democrático el proceso político que llevaría a la elección de Fernando Henrique Cardoso de manera completamente transparente y tranquila. El año 1994 fue también el año del Plan Real, gracias al cual muchos brasileños (incluso los de mi generación) pudieron, por primera vez, contemplar de forma duradera la perspectiva de vivir sin inflación o con una inflación en niveles tolerables.  Fernando Henrique Cardoso, llamado por Itamar para asumir el Ministerio de Hacienda en un momento en que pocos confiaban en la posibilidad de restaurar la credibilidad de la política económica, constituyó y lideró el equipo que prepararía y realizaría la hazaña de controlar la inflación, tarea en la cual tantos otros habían fallado anteriormente. 

Pero también en el ámbito de las negociaciones comerciales, el año 1994 fue un año marcado por varios acontecimientos importantes.  Fue en este año que se firmaron y (después de laboriosas discusiones en el Congreso), se ratificaron los acuerdos de Marrakech, con los cuales se concluyó la más amplia ronda de negociaciones comerciales multilaterales que se había realizado hasta entonces – la llamada Ronda de Uruguay del GATT - y probablemente la primera que realmente exigió que Brasil hiciera un serio esfuerzo para adaptar las normas y prácticas. “Para el bien o para el mal” (como decía el presidente Geisel a propósito de las compañías multinacionales),  la Ronda de Uruguay marcó para  un momento de inflexión, para el Brasil, de nuestras relaciones económicas externas, “consolidando” (aunque en un grado mucho menor al practicado) la  apertura comercial unilateral iniciada en el Gobierno Sarney, que sufrió un aumento muy amplio en el Gobierno Collor.

El año 1994 también debía ser, según las ambiciosas metas establecidas en el Tratado de Asunción, el año en que se terminaría la etapa inicial de la implantación del MERCOSUR, con el término del proceso de desgravación arancelaria “linear y automática” y el establecimiento de la Tarifa Externa Común, núcleo de la Unión Aduanera entre Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay. Evidentemente, había otros aspectos que deberían resolverse, inclusive los relativos al esbozo institucional y personalidad jurídica del MERCOSUR (objeto propiamente del Protocolo de Ouro Preto), pero los contornos precisos de la liberalización interna, con las posibles excepciones y plazos para su eliminación en el marco del llamado “régimen de adecuación”, y la definición de la tarifa externa, eran el núcleo de las tratativas finales del “período de transición” del MERCOSUR.(2) A la par de la conclusión de la Ronda de Uruguay, el proceso que desembocaría en Ouro Preto fue, sin duda alguna, de gran importancia bajo el ángulo de la política comercial externa, incluso porque, como la Ronda Uruguay y diferente de otros hechos o tendencias, sus efectos fueron de orden legal y no meramente política.

Antes de pasar a una recapitulación de los principales momentos y episodios diplomáticos relacionados con este proceso (ya que en el caso de la Ronda de Uruguay, se trató de la culminación de negociaciones iniciadas alrededor de seis años antes),  conviene señalar que las iniciativas relacionadas con la política comercial (algunas nuestras, otras a las cuales tuvimos que reaccionar) no terminaron ahí.  A fines de 1993, se consolidó el NAFTA. Durante los primeros meses de l994 – y como una extensión del mismo - el Presidente Clinton lanza la idea de un área de libre comercio de las Américas (que se conocería por el nombre de ALCA), que se convertiría en  el punto central de la Conferencia Cumbre convocada para Miami en diciembre de l994.  También a fines de 1993, en oportunidad de la Reunión de los Presidentes del Grupo de Rio, el Presidente Itamar Franco propuso la creación de un área de libre comercio de América del Sur (que se llamó entonces ALCSA). Esta iniciativa, que sería punto casi obligatorio en los encuentros bilaterales – presidenciales o ministeriales – con otros países de la región durante el año 1994 (con receptividad variable, dependiendo del interlocutor) fue detallada en la reunión ministerial de la ALADI de febrero de l994. Representaba no sólo una tentativa de respuesta anticipada a las embestidas por una zona hemisférica, partidas de Estados Unidos o incluso de otros países sudamericanos, sino también una manera de conciliar la realidad ya más desarrollada del MERCOSUR con la conciencia de que, desde el punto de vista de Brasil, la integración regional no podría realizarse apenas con los miembros de aquel grupo, en detrimento de los vecinos amazónicos y de Chile. Era el desdoblamiento natural de la Iniciativa Amazónica esbozado a comienzos del período Itamar – que algunos comentaristas menos inclinados a las tecnicalidades de los procesos de integración, calificaron como Merconorte (que, a su vez, era consecuencia de una percepción equivocada de que el MERCOSUR se refería apenas a la parte Sur de  América del Sur y no, por lo menos potencialmente,  a su conjunto).

La decisión, tomada en el período que antecedió a la firma del Tratado de Asunción en 1991, con relación a la adopción de una Tarifa Externa Común para el proceso de integración regional entre los cuatro países, no fue resultado de profundos estudios económicos. La opción del modelo de Unión Aduanera fue sobre todo política, y se debió principalmente a una mezcla de idealismo voluntarista, basado en la constatación de que las áreas de libre comercio no constituían proyectos suficientemente sólidos y duraderos  (contrastando la Unión Europea con el EFTA, por ejemplo), con la necesidad de garantizar cierta dosis de armonía en el comportamiento de los cuatro países en vista de las nuevas – o renovadas – tendencias para a formación de grandes bloques económico-comerciales.  En otro artículo, del cual fui coautor, traté de mostrar cómo la Iniciativa para las Américas lanzada por el Presidente Bush – fuese éste o no uno de sus objetivos – se sobrepuso a los nacientes esfuerzos de integración en la subregión Sur de nuestro continente, y terminó por tener un efecto catalizador para las tratativas de liberalización comercial en el llamado Cono Sur.(3) La conveniencia e inclusive la necesidad de preparar una respuesta conjunta a las propuestas del Presidente norteamericano fueron identificadas por los negociadores brasileños y argentinos, que en ese entonces trataban de ampliar y profundizar los acuerdos iniciados durante el período Sarney/Alfonsin. La cuestión fue objeto de entendimientos explícitos en el encuentro entre Menem y Collor realizado en Buenos Aires en julio de l990. Uruguay y Paraguay se unieron a la idea de una negociación conjunta, a la par que Chile, inicialmente invitado a formar parte del grupo, rechazaría la oferta y trataría de entenderse por separado con Estados Unidos. A pesar que, sobre todo en aquella fase exploratoria, no fuese imposible concebirse una negociación coordinada vis-a la-vis con el gran aliado del Norte. Aún  sin la  perspectiva de una Unión Aduanera, la meta de una Tarifa Externa Común seguramente contribuyó para focalizar las mentes y disciplinar las actitudes. Sin resultados prácticos palpables, el Acuerdo 4+1 (el llamado Acuerdo del Jardín de las Rosas) fue importante, especialmente para demostrar que los cuatro países estaban realmente determinados a proseguir con su propio proceso de integración y liberalización y, de manera hasta sorprendente, a la luz de los antecedentes de desunión entre latinoamericanos ante los Estados Unidos, a actuar disciplinadamente como un bloque, por lo menos mientras se discutían los conceptos generales.

De esta manera, contrariamente a lo que iba a ocurrir en 1994, durante el período anterior al Tratado de Asunción, la meta de la Tarifa Externa Común no llegó a despertar una polémica de importancia, ni internamente en Brasil, ni entre los cuatro aliados.  En realidad, las resistencias internas al MERCOSUR se traducían más en críticas a lo que muchos consideraban un error de prioridad, que consistía en privilegiar la relación con los vecinos en detrimento de lo que algunos críticos veían como las mucho más promisorias negociaciones con EE.UU., que en dudas sobre el modelo que el MERCOSUR llegaría a asumir.(4) Aparte de una u otra eventual manifestación, que no llegaba a afectar el ánimo ni la convicción de los negociadores, fue solamente después del Tratado, y principalmente a medida que se aproximaba la fecha para las decisiones concretas sobre la TEC, que las críticas a la Unión Aduanera se sintieron de manera más contundente, a punto de merecer una cuidadosa evaluación política en el más alto nivel del Gobierno brasileño. Tampoco se registraron divergencias conceptuales importantes entre los aliados. Aunque Domingo Cavallo fuese ya hace algún tiempo el Ministro argentino responsable por las negociaciones comerciales – inicialmente como Canciller, después como Ministro de Economía – no recuerdo ningún episodio en esta etapa – y contrariamente a lo que ocurriría más tarde – en que nuestros vecinos hayan puesto en duda la conveniencia de la Unión Aduanera como meta y modelo para el MERCOSUR.  De esta forma, cuando el Tratado de Asunción consagró la búsqueda de una estructura arancelaria unificada para el área de integración que se estaba formando, esto no fue objeto ni de sorpresa ni de ninguna discrepancia significativa.

Mi participación personal en las negociaciones intra-MERCOSUR fue interrumpida cuando fui designado para ser Embajador en Ginebra, donde era responsable, entre otros temas, por las negociaciones de la Ronda de Uruguay del GATT. Deseo dejar registrado, en este contexto, dos hechos de cierta relevancia para los procesos que estoy tratando aquí. El primero fue la coordinación embrionaria que Brasil, Argentina y Uruguay ejercieron en el GATT, inclusive sobre los temas que se discutían en la Ronda. El segundo, más significativo desde el punto de vista del objetivo principal de este texto, resultó de la iniciativa de ofertas arancelarias armonizadas, lo que demostraba cierto grado de seriedad y compromiso con la noción de la TEC.  Es verdad que Paraguay, que en ese momento negociaba su adhesión al Acuerdo, no resistió a las presiones para estipular consolidaciones abajo de los niveles acordados por los demás (35% para productos industriales que no había sido previamente consolidados, que eran la mayoría, y un límite un poco mayor para los productos agrícolas), lo que originó algunas diferencias no sólo en Ginebra, como en las capitales.  La actitud de los tres otros países, mientras tanto, fortaleció el proyecto de la Unión Aduanera.       
           
Al retornar a Brasil como Secretario-General,  invitado por el Canciller designado José Aparecido, y después confirmado como Ministro, no me deparé, al comienzo, con un problema que fuese claramente perceptible en relación a los conceptos gemelos de Tarifa Externa Común y Unión Aduanera. Estaba conciente de que existían críticas internas contra este aspecto de proyecto integracionista por parte de algunos políticos y diplomáticos de importancia. Entre éstos figuraba mi amigo y ex-jefe, Embajador Paulo Nogueira Batista, que sería, por algún tiempo, hasta su prematura  muerte, Embajador en la ALADI y, en esta calidad, partícipe natural de los debates internos sobre los rumbos de la integración regional y subregional. Volveré a tratar este punto más adelante. En cuanto a nuestros aliados, no llegó a mi conocimiento que existiese ninguna dificultad mayor de naturaleza conceptual o política con respecto al modelo básico que habíamos elegido. No ignoraba los problemas específicos que existían en relación a la armonización arancelaria, con un Brasil más preocupado en proteger ciertos sectores sensibles, como bienes de capital e informática, y los otros, en general, más propensos a una estructura arancelaria que facilitase la importación de insumos, equipamientos, etc. (hasta esta afirmación merece ser calificad ya que, a despecho de su discurso liberal, nuestros aliados no dejaban de preocuparse con la protección de su parque industrial, aunque fuese más limitado, siendo el caso más notorio el de la industria automovilística en la Argentina). Sea como fuere,  el rumbo del proceso de integración no parecía ser cuestionado.

A fines de 1993, dos situaciones/tendencias tendrían reflejos en las discusiones y planes relativos al MERCOSUR. En primer lugar, el Gobierno Clinton trataría  activamente de obtener la aprobación del Congreso para el Acuerdo de Libre Comercio con Canadá y México. Bizarramente, Estados Unidos, valiéndose de México, llegaría a pedir durante la Reunión Cumbre del Grupo de Rio en Santiago, que los Presidentes latinoamericanos enviasen un mensaje al Congreso norteamericano, instándolo a aprobar el Acuerdo.  La “gestión” no llegó a realizarse – por lo menos no lo fue de esta forma – debido a las objeciones levantadas por algunos países, incluso el Brasil, a una ingerencia en el Legislativo de otra nación, lo que sería un mal precedente que no desearíamos ver reproducido algún día en relación a nuestro propio Congreso. Pero el movimiento denotaba ya un claro interés de parte de Washington de involucrar a la región en proyectos de liberalización comercial hemisférica. Este interés tomaría cuerpo de forma más clara con la convocación, algunos meses más tarde, de la Cumbre de Miami. La receptividad de la mayor parte de los países del Grupo de Rio a la sugerencia esdrújula denotaba desde ya una apertura a iniciativas a ser tomadas por el Gobierno de Estados Unidos en el sentido de reavivar, con ropa nueva el Enterprise for the Americas del Presidente Bush. Coincidentemente, el Presidente Itamar Franco esbozaría en esta misma reunión de Santiago la idea de un Área de Libre Comercio de América del Sur – fórmula encontrada para conciliar el proceso ya en curso del MERCOSUR con la necesidad de una política de integración con nuestros otros vecinos (en sentido lato). La conjugación de estas dos iniciativas (la primera, evidentemente, con mucho más poder de atracción) propiciaría la ocasión para que, a comienzos de 1994, se manifestasen de forma más evidente las dudas sobre la Unión Aduanera.

La primera vez que noté una seria resistencia a la Unión Aduanera fue durante una reunión bilateral entre Brasil y la Argentina, realizada a comienzos de 1994, en la cual participaron Ministros, Embajadores y otros altos funcionarios de las Cancillerías y de los Ministerios de Economía de ambos países. Del lado argentino, estaban presentes tanto Di Tella como Cavallo. En determinado momento, la discusión se centró en la propuesta brasileña de la ALCSA, que despertaba dudas de la parte argentina. Además de  mi propia posición, como Canciller, que había promovido la idea ante el Presidente Itamar Franco, otro propugnador de la iniciativa entre los presentes fue el Embajador Paulo Nogueira Batista. No creo estar cometiendo ninguna injusticia con el pensamiento de aquel gran diplomático al afirmar que, a  la par de los méritos que yo mismo y otros veíamos, desde los puntos de vista político y comercial, en un esquema simple y “GATT compatible” de integración sudamericana, nuestro Embajador en la ALADI veía en eso la posibilidad de que se diluyese el proyecto de la Unión Aduanera del MERCOSUR. Por motivos perfectamente legítimos (aunque yo no concordase con las conclusiones), el Embajador Batista consideraba que la adopción de una Tarifa Externa Común con nuestros vecinos era perjudicial a nuestros intereses y llevaría a una segunda “consolidación” para abajo de la estructura tarifaria brasileña, reduciendo el margen de protección necesario para importantes sectores de nuestra industria. Este punto de vista no encontraba eco, obviamente, en el área financiera brasileña.  Ya  la Cancillería (me refiero naturalmente a su burocracia), muy empeñada en concluir las tareas del MERCOSUR, tal como fueron diseñadas inicialmente, había adoptado una actitud esencialmente inercial. De mi parte, comprendía y hasta compartía algunas de las preocupaciones con los efectos liberalizantes sobre nuestra industria, pero consideraba que, dentro de ciertos límites, era necesario pagar este precio para preservar la unidad del MERCOSUR, que, además de la evidente importancia política y estratégica, ya había revelado su utilidad desde el punto de vista económico.  (A propósito, una de los cambios más notables que pude observar durante los dos años que mediaron entre mi partida para Ginebra y mi vuelta a Brasil fue justamente en la actitud de los empresarios brasileños en relación al MERCOSUR, que pasó de un mal disimulado escepticismo a una adhesión casi entusiasmada).

Esas reuniones Brasil-Argentina se caracterizaban, desde el comienzo, inclusive durante el período Sarney/Alfonsin, cuando la delegación brasileña era coordinada por el Embajador Francisco Thompson Flores y por el entonces Ministro Samuel Pinheiro Guimarães, por la gran libertad de diálogo entre los participantes. Esto continuó ocurriendo en fases posteriores, a pesar que fueron también frecuentes las concordancias entre miembros de las delegaciones de un país y de otro, como también los fueron las divergencias dentro de una misma delegación, que se expresaban sin inhibiciones. Del lado brasileño, no había objeciones a la ALCSA – contrariamente a la posición argentina – aunque pudiese haber grados variables de entusiasmo. Lo curioso fue el inesperado apoyo que la idea recibió de Cavallo que vislumbró, al igual que el Embajador Batista y a pesar de tener diferentes motivaciones, la oportunidad de verse libre de la perspectiva de tener la TEC en un área de libre comercio en la cual el MERCORSUR podía diluirse.  Obviamente éste no era el propósito de nuestra iniciativa, pero la súbita e inesperada alianza entre un crítico de la liberalización en el Brasil y un defensor de esquemas librecambistas radicales en nuestro vecino fue la primera señal clara que, en sectores importantes de los Gobiernos y principalmente en el argentino, había un fuerte sentimiento contrario a la Tarifa Externa Común.

El factor catalizador de la nueva posición de Buenos Aires era, evidentemente, el NAFTA. La posibilidad de integrarse en una zona de libre comercio con Estados Unidos era muy atractiva para las autoridades económicas argentinas. Brasil era visto como reticente a este tipo de integración – a raíz de las mismas dudas que aún hoy continúan a  expresarse sobre el ALCA. Para estas corrientes en Argentina se imponía, desde esa perspectiva, recuperar la libertad - que el proyecto de Unión Aduanera había sustraído - de los miembros, individualmente, para entrar en acuerdos con terceros países. Las posiciones de nuestro vecino no eran uniformes y había, sobre todo en el San Martín, una fuerte corriente que daba prioridad a las relaciones con el Brasil. Si hubiese un divorcio (en la medida en que el proyecto de Unión Aduanera significaba un casamiento), ¡el mismo  tendría que ser amistoso! Con este objetivo, el Canciller Guido Di Tella, cuya posición parecía oscilar entre las presiones de Cavallo y el sentimiento predominante en su propio Ministerio, mantuvo una larga conversación conmigo durante la Reunión de Marrakech en que terminó la Ronda de Uruguay. El razonamiento central era el que expuse esquemáticamente antes: Brasil era contrario al NAFTA; Argentina tenía una visión más abierta de su inserción internacional y, en realidad, necesitaba un acuerdo con  Estados Unidos, para asegurar un “lock in” de sus reformas y, asimismo, como sello de garantía para atraer inversores extranjeros.  Aunque de manera callada, esta parecía ser también la preferencia de los dos aliados menores del MERCOSUR. Por mi parte, convencido de las razones políticas y económicas que habían inspirado la adopción de aquel modelo, le dije a Di Tella que veía la Unión Aduanera como algo que formaría parte de la propia esencia del MERCOSUR, y que su abandono significaría tener que revisar todo el proyecto de integración regional, provocando un impacto inclusive en el programa de liberalización, ya que tendríamos que imponer restricciones a las transacciones, a efectos de impedir triangulaciones, etc... 

Esa actitud firme era de esencial importancia, pero quedaba bien claro el deseo de nuestros aliados de  negociar con Estados Unidos, sin importar si este deseo se basaba en la perspectiva realista de ganancias concretas o en meras ilusiones. Como parte del problema con Brasil se basaba en una percepción equivocada (o  por lo menos exagerada) de  nuestra resistencia a cualquier apertura con relación al vecino del Norte, decidí sugerirle al Presidente Itamar Franco que enviase una carta a los Presidentes de nuestros tres socios del MERCOSUR, en la cual diría esencialmente lo siguiente: 1) Brasil no era contrario a una negociación con Estados Unidos o con el NAFTA, siempre y cuando fuese invitado (no golpearía la puerta); 2) toda negociación tendría que realizarse conjuntamente con los países del MERCOSUR preservando el proyecto de la Unión Aduanera; y, por consiguiente, 3) cualquier negociación por separado significaría que el proyecto de integración subregional tendría que ser revisado en sus bases. El efecto de la comunicación fue inmediato. El tema de la disolución de la Unión Aduanera no volvería a figurar en la pauta durante los próximos meses. Además, aún cuando volvió a ser objeto de discusiones, esto ocurrió de forma oblicua, disimulada por un tratamiento diferenciado para el proceso entre Brasil y la Argentina e inherente al conjunto del MERCOSUR, que  involucraba también  a Uruguay y Paraguay.

La Tarifa Externa Común se cuestionaría nuevamente, esta vez al nivel interno. Ya comenté que nuestro Embajador en la ALADI, el talentoso y luchador Paulo Nogueira Batista, pertinaz crítico de la apertura desordenada efectuada durante el período Collor, era un opositor a la Unión Aduanera, bajo el argumento que nos llevaría, en la práctica, a una nueva consolidación arancelaria, inferior a los niveles con los cuales nos habíamos comprometido en la Ronda de Uruguay. El razonamiento, que ciertas actitudes y posiciones expresadas hoy en día – en función del debate sobre aranceles aplicados versus aranceles consolidados como punto de partida en las negociaciones del ALCA - parecerían dar validez, era que, a pesar del colchón existente entre los aranceles efectivamente usados y los notificados y legalmente exigibles en el GATT/OMC,  Brasil estaría sujeto a lo que se acordase en el MERCOSUR, perdiendo de esa forma la flexibilidad necesaria para aplicar una política comercial propia. Mucho más aún, esto implicaría que los sectores más “liberales” de la burocracia, según el mismo razonamiento,  se valdrían de la oportunidad creada por la negociación de la TEC para forzar una nueva baja de las tarifas. Esto no ocurrió en la práctica o si lo hizo fue en una manera muy limitada, ya que la mayor parte de las reducciones que ocurrieron durante los últimos meses de 1994 obedecieron otra lógica, relacionada más estrechamente con la estabilidad de los precios que con la negociación de la tarifa externa del MERCOSUR. Pero el argumento sobre la flexibilidad continuaba, en tesis, siendo válido.
        
En esa época – e incluso hoy – estaba convencido que, por ser el aliado más fuerte de la Unión Aduanera, Brasil tendría condiciones de aumentar las tarifas que necesitase y cuando necesitase hacerlo, siempre y cuando hiciese valer su peso. Esto involucraría naturalmente un proceso de consultas con los otros países, que tratarían de obtener concesiones o ventajas compensatorias, pero no se presentaba como algo imposible. Por  otro lado, abandonar la TEC significaría admitir que cada uno seguiría su camino, principalmente en las negociaciones con Estados Unidos, lo que implicaría la total pérdida de relevancia del Grupo. Había riesgos; la argumentación del Embajador Batista era algo que convenía tener en cuenta; pero, haciendo un balance, me parecía importante preserva el objetivo de la Unión Aduanera.

Abro aquí un pequeño paréntesis sobre las actitudes que prevalecían en el Itamaraty respecto a nuestros vecinos y, más particularmente, la Argentina. A despecho del gran progreso de las relaciones bilaterales con Buenos Aires, desde que los dos países se habían redemocratizado, permanecía en las corrientes más tradicionalistas de la diplomacia brasileña una cierta desconfianza en relación a la firmeza y/o sinceridad de propósitos de nuestro aliado. Tal vez por haber prácticamente iniciado mis contactos profesionales con Argentina, ya bajo el signo de esta aproximación – cuando trabajaba con Renato Archer en el Ministerio de Ciencia y Tecnología – nunca fui contaminado por este sentimiento, que atacaba a varios de mis colegas, principalmente a los más viejos, independientemente de inclinaciones políticas y doctrinarias. Percibía nuestra asociación, sobre todo, como la realización de ideales integracionistas, involucrando países en desarrollo, que necesitaban fortalecer sus instituciones democráticas y aumentar su posición de negociación en un mundo cada vez más dominado por grandes bloques económicos (Estados Unidos ya tendría que considerarse como un gran “bloque”, con o sin NAFTA), que demostraban creciente agresividad en materia de negociaciones económicas y comerciales.

La cuestión de la TEC llegó a un punto de inflexión, en el momento en que se comenzó a preparar la posición brasileña para la reunión que debería realizarse a fines del primer semestre en Buenos Aires (que terminó por celebrarse a comienzos de agosto). El Presidente Itamar Franco, conociendo las posiciones divergentes sobre el tema, convocó una reunión en el Palacio do Planalto, para la cual fueron llamados los Ministros que estaban involucrados más directamente involucrados con el tema (Relaciones Exteriores y Hacienda y, creo, Industria y Comercio), así como los Embajadores de los tres socios del MERCOSUR y de ALADI. Es poco común que los Embajadores participen en las reuniones ministeriales, principalmente cuando se trata de definir posiciones de Gobierno. La simple convocación del encuentro ya era una indicación de que el Presidente – a quien cabía, naturalmente, la palabra final – era sensible a los argumentos, en otras palabras, disidentes del Embajador ante ALADI y, por esa razón, debe haber considerado útil que los mismos pudiesen ser expuestos y debatidos. La situación era naturalmente delicada, con implicaciones que iban más allá de la Tarifa Externa Común y que afectaban la propia conducción de la política externa, aspecto que no debe haber pasado desapercibido para los presentes.

Después de las exposiciones y comentarios de los diferentes participantes, el Presidente determinó que la línea que se debía seguir era la que expuse, que fue respaldada por los Ministros y Embajadores presentes. El hecho que el Ministro Ricúpero haya defendido el mismo punto de vista fue, evidentemente, sumamente importante en aquel momento de consolidación de la política económica. La excepción, naturalmente, fue el Embajador Batista, cuyo memorando sobre el asunto – entregado al Presidente y a mí - provocó la convocación de la reunión.  Ésta, a propósito, sería la última vez que vería a mi amigo.  Simbólica, pero también trágicamente, tuve la noticia de su muerte por medio de una llamada de mi esposa, cuando estaba reunido con los argentinos en una estancia cercana a Buenos Aires donde, con la intensa participación de los equipos económicos de los dos países (que en nuestro caso incluía, entre otros, el Ministro Ricúpero, el Secretario de Política Económica, Winston Fritch y, del Itamaraty, el Embajador Denot Medeiros, además de nuestro Embajador en Buenos Aires, Marcos Azambuja), se acordaron bilateralmente las grandes líneas de la TEC. Aunque haya participado relativamente poco de la negociación técnica, que estuvo más a cargo del Ministerio de Hacienda, notaría que los puntos más difíciles  eran aquellos relativos a la definición de las tarifas para ciertos bienes de capital y, principalmente, para la informática, para los cuales deseábamos mantener un grado de protección que los argentinos consideraban excesivo. Cuando llegamos a un acuerdo entre Brasil y Argentina, nos reunimos los días siguientes en Buenos Aires, ya bajo el formato MERCOSUR. Como de costumbre, los dos aliados menores presentaron varios tipos de demandas, en términos de excepciones, plazos para adecuación a las normas, etc. Dichas exigencias, formuladas frecuentemente en un tono que denotaba  resentimiento con los entendimientos previos entre Brasil y Argentina (algo inevitable, para poder avanzar en las negociaciones), fueron fuente de algunas fricciones que, afortunadamente, no llegaron a afectar el equilibrio de los acuerdos. Consecuentemente, con pequeñas concesiones – naturales, dada la desproporción entre los socios – se definieron no sólo las líneas generales sino también elementos específicos de la estructura tarifaria del MERCOSUR, inclusive las excepciones y los plazos para su armonización. El principio de la Tarifa Externa Común estaba prácticamente consagrado, restando, para la reunión en Brasil, apenas pequeños ajustes además, naturalmente, de otras cuestiones importantes – como la del régimen automovilístico y la del azúcar. Estas cuestiones, sin embargo, a pesar de ser fundamentales, se relacionaban mucho más con la liberalización interna que con la meta de la Unión Aduanera propiamente dicha. Ésta sufriría todavía, una última tentativa de asalto, antes de Ouro Preto.  Pero  antes de tratar de este punto, sería conveniente dar una breve descripción de la evolución del cuadro más amplio de las demás negociaciones (en rigor, “prenegociaciones”) en que están involucrados los países del MERCOSUR, y que se estaban tratando paralelamente.

No es cuestión de entrar en detalles sobre ninguno de estos otros procesos, hasta porque algunos de ellos (la Cumbre de Miami, por ejemplo) ya fueron objeto de extensos estudios.(5) Dejo constancia, sin embargo, de los siguientes hechos, sin retirar de los mismos conclusiones exactas sobre el impacto que pueden o no haber tenido en las negociaciones del MERCOSUR.  En lo que respecta a Miami mencionaría, en primer lugar, que se desarrolló un amplio y complejo proceso negociador, en el cual le cupo a Brasil, que en ese entonces presidía el Grupo de Rio, coordinar las posiciones de los latinoamericanos. En el aspecto que más directamente podría relacionarse con el proceso intra-MERCOSUR, nuestro principal objetivo era garantizar que las negociaciones se realicen dentro de un plazo razonable y de tal forma que no atropellen la evolución de los mecanismos de integración que ya están en curso. Aunque frecuentemente pareciese que íbamos a aislarnos, nuestra determinación y el peso de Brasil garantizaron que la liberalización entre los países del proyectado ALCA no ocurriría antes de 2005 (en realidad, desde el punto de vista estrictamente formal, eso podría quedar inclusive para más tarde, ya que la fecha de 2005 era apuntada para el final de las negociaciones y éstas podrían, en tesis, prever un momento posterior para el comienzo de la entrada en vigor de lo que se llegase a acordar). Con este motivo, tuvimos que contrariar con bastante frecuencia a nuestros vecinos más próximos y a los propios Estados Unidos. Las negociaciones fueron conducidas brillantemente por el entonces Secretario-General del Itamaraty, Embajador Roberto Abdenur, con mis intervenciones esporádicas (la más importante, en un llamado-consulta que recibí de nuestro negociador-jefe, reunido en ese momento con los demás participantes en las cercanías de Washington, mediante el cual reafirmé, categóricamente, la instrucción de que no se aceptase un plazo inferior a diez años para las negociaciones).

En lo que respecto a nuestra propuesta de ALCSA, continuábamos defendiéndola en los varios encuentros bilaterales con otros países de América del Sur. Algunos, como  Venezuela, se mostraban muy receptivos; otros, como Colombia y Chile eran más reticentes.  Existían, también de nuestra parte, las naturales dificultades para conseguir recursos humanos, que en ese momento se encontraban prácticamente absorbidos por las tareas urgentes del MERCOSUR  y las presiones generadas por la preparación de Miami. Aun así, pudimos lograr un modesto progreso y consagrar en los actos inherentes a la revisión de los acuerdos con los demás países sudamericanos en el ámbito de la ALADI (una imposición de la próxima entrada en vigor de la Tarifa Externa Común), el principio  que la renegociación de estos acuerdos debería tener como objetivo el libre comercio, dentro de un plazo relativamente corto.

Otra iniciativa de este período – y en la cual los países del MERCOSUR pudieron actuar de manera bastante armónica – fue participar en los primordios de una negociación comercial con la Unión Europea. Un marco importante en este sentido ocurrió al margen de un encuentro entre el Grupo de Rio y la UE, realizado en São Paulo, en abril de 1994, poco después de la citada Reunión de Marrakech, en que las dudas argentinas sobre la TEC fueron expresadas de manera tan enfática. Los entendimientos embrionarios continuaron en Bruselas – destacándose el papel de nuestro Embajador Jório Dauster – y en reunión al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Desembocarían finalmente en un encuentro de los Cancilleres de los cuatro países con Jacques Delors, Presidente de la Comisión, a fines de año y para la firma, en diciembre de 1994, de un memorando que, aunque había sido redactad en términos algo vagos, ofreció el punto de partida para las negociaciones que se sucedieron. En forma paradójica, esta iniciativa que reposaba, entre otras cosas, en el presupuesto de la existencia de una Unión Aduanera entre los cuatro países, fue acogida entusiasmadamente por todos y no despertó, que yo sepa, ninguna resistencia. Además de contribuir, indirectamente, en pro de la consolidación del MERCOSUR, la posibilidad, aún en un horizonte lejano horizonte, de crear una zona de libre comercio con la Unión Europea constituía, de acuerdo con la visión de Brasil, un importante contrapeso para un eventual acuerdo con Estados Unidos.  La relevancia de esta posibilidad adquiere mayor nitidez cuando se tiene presente que, en aquella época, cuando recién se había concluido la Ronda de Uruguay, no había ninguna perspectiva inmediata de negociaciones en el plan multilateral. Por otro lado, dada la estructura de comercio exterior de los cuatro países, tenía sentido perseguir con Europa un proceso paralelo al que se estableció con nuestro gran aliado en el Hemisferio.
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Las últimas maniobras alrededor de la Tarifa Externa Común asumieron una forma sorprendente. A medida que se aproximaba la reunión de Ouro Preto, los argentinos comenzaron a dar nuevos señales de inquietud. Conjuntamente con las discusiones sobre los aspectos institucionales, tales como secretariado, sede, posibilidad de tener un tribunal permanente, etc, que estaban en el tope de la agenda para los dos países menores, las reuniones preparatorias se concentraron en temas como el régimen de adecuación, cuestiones técnicas relativas a la TEC y productos objeto de restricciones o regímenes especiales. Di Tella solicitó que yo recibiese uno de los altos funcionarios que venía a  Brasil para una de esas reuniones, como su enviado personal. El mensaje que traía del Canciller consistía esencialmente en la propuesta de separar el proceso de integración Brasil-Argentina, que continuaría a tener como objetivo una Unión Aduanera del conjunto del MERCOSUR,  que se limitaría a un área de libre comercio. En otras palabras, se establecería un MERCOSUR en dos velocidades.  Las motivaciones para esta sugerencia nunca fueron completamente claras y las razones alegadas parecían insuficientes o fútiles. Según Buenos Aires (una vez más Cavallo era el instigador), se trataría esencialmente de aislar las negociaciones entre las dos mayores economías de las constantes demandas y dificultades creadas por los socios menores. No puedo decir que no compartiese, hasta cierto punto, este sentimiento y que muchas veces no haya experimentado una cierta irritación o inclusive exasperación con las solicitudes apelativas, aunque comprensibles, de Uruguay y Paraguay. Por otro lado, existían preocupaciones legítimas en lo que respecta a la capacidad, principalmente del último, de aplicar con rigor las reglas del MERCOSUR, comenzando por la propia TEC, lo que seguramente crearía problemas de fiscalización, etc. Pero era extraño que esas dudas  aparecieran prácticamente en los últimos momentos, cuando las negociaciones prácticamente habían terminado. Además, el MERCOSUR había ganado algún peso político propio, que nos habilitaba para buscar acuerdos con otros bloques.(6) Parte de la atracción del MERCOSUR residía, justamente, en su capacidad aglutinadora, que iba más allá del interés económico más inmediato de los dos aliados mayores. Seguramente, en el caso de la Unión Europea éste era un de los aspectos que Bruselas consideró al iniciar un compromiso con nosotros. La reversión del modelo de integración tendría un impacto negativo en más de un frente.  Por motivos políticos más que económicos, me opuse a esa nueva sugerencia cuyo efecto, aunque no fuere su intención, sería la desunión.

Di Tella y, de un modo más general, la Cancillería argentina no parecían dar mayor importancia al tema, pero cuando nos reunimos en el formato de encuentro conjunto de los Ministros del Exterior y de la Hacienda/Economía, en el Club São Paulo, en noviembre del 94, Domingo Cavallo volvió a la carga. Tuvimos una discusión intelectualmente inflamada, durante una reunión plenaria, con la participación de los equipos de ambos lados – que en nuestro caso incluía, además de mis colegas del Itamaraty, el Ministro Ciro Gomes y el Secretario Winston Fritch – al final de la cual Cavallo desistió de la idea, ya sea porque se convenció por los argumentos presentados, o  (lo más probable) porque se dio cuenta lo inútil que sería seguir insistiendo.  Haciendo una retrospectiva, y a la luz de las actitudes que el Ministro Cavallo tomaría cuando volviese a tomar las riendas de la economía argentina en relación a las negociaciones del ALCA, ya en el Gobierno De La Rua, se fortaleció en mi espíritu la impresión que el objetivo de aquellas ofensivas no era, realmente, las dificultades con Uruguay y Paraguay sino el deseo, que nunca fue abandonado, de redireccionar el MERCOSUR  en un sentido que permitiese que Buenos Aires estableciese una relación directa con Estados Unidos sin el “estorbo” que representaría la Unión Aduanera. Lo único que había cambiado era la táctica.

Con la reunión del Club São Paulo, la “batalla” conceptual sobre la Tarifa Externa Común había, al menos por ahora, terminado.  Las discusiones en Ouro Preto se concentraron en otras cuestiones, que se relacionaban más con la liberalización intra-miembros que con la actitud respecto a terceros. Registro, a propósito, otro comentario que Cavallo le hizo a nuestro equipo económico, que no dejó de sorprenderme (partiendo de quien partía).  Frente a las medidas de liberalización que continuábamos tomando, Cavallo, el gran apologista de la apertura comercial, dijo que estábamos “exagerando”...  A la par de aspectos institucionales, las negociaciones más difíciles antes y durante la Conferencia de Ouro Preto se concentraron en áreas en que el comercio continuaría a ser objeto de fuertes restricciones y/o reglamentación, como el azúcar y el sector automotriz. En el caso de este último, los detalles fueron combinados esencialmente entre los representantes de los Ministerios económicos de ambos países. Esto no exime del todo la responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores – y la mía personal como Canciller – por eventuales imperfecciones del Acuerdo, ya que el impulso político para finalizarlo emanaba, en gran parte, de nuestro lado. No obstante el hecho de no haber profundizado los pormenores técnicos de la negociación, guardo la firme impresión que las posibles desventajas del acuerdo, desde nuestro punto de vista, habrán sido menos la consecuencia de una negociación equivocada que de la fragilidad de la posición en que nos encontrábamos, con el mercado prácticamente liberalizado, frente a un régimen automotriz complejo como lo es el de la Argentina, que involucraba amplios márgenes de protección, subsidios, TRIMS (término usado en el GATT/OMC para definir ciertos requisitos del inversor), etc.

Sería excesivamente pretencioso afirmar que las acciones y posturas asumidas por Brasil en los diferentes procesos de negociación comercial, obedecieron una estrategia claramente definida. Incluso porque muchas de ellas constituyeron respuestas que tuvieron que ser improvisadas a actitudes o propuestas de otros países. Pero no sería exagerado decir que una cierta visión de cómo debería insertarse Brasil en el sistema de relaciones económicas internacionales informó nuestras posiciones en los diversos foros. Era evidente, por ejemplo, que permanecer firmemente anclados en nuestra región – América del Sur – era parte esencial de esta visión. Para lograrlo, era fundamental que fortaleciésemos el único mecanismo de integración que ya estaba razonablemente desarrollado y estructurado, aunque hubiese mucho por hacer, que era el MERCOSUR. La Tarifa Externa Común se veía entonces como la vértebra de este mecanismo y, por esa razón, gran parte de la actividad diplomática con nuestros socios – por no hablar de las discusiones internas – giró alrededor de la misma. Más allá del MERCOSUR, existía la conciencia de la necesidad de desarrollar formas eficaces y “GATT compatibles” de integración con América del Sur como un todo. Sabíamos que el objetivo de llamar a  nuestros otros vecinos para una Unión Aduanera sería, en aquel momento, excesivamente ambicioso y crearía resistencias probablemente intransponibles. La solución a la que llegamos fue la propuesta de un área de libre comercio – la ALCSA – que, en el caso de concretarse, podría confundirse posteriormente con un MERCOSUR ampliado (no como es hoy con Chile y Bolivia como países asociados, pero como un proceso que podría evolucionar para la Unión Aduanera de toda, o casi toda, América del Sur). A la luz del rollo compresor, que ya se diseñaba, en favor de un área de libre comercio que abarcase todas las Américas (con excepción de Cuba, naturalmente), esas tareas adquirían mayor urgencia, a la cual la Administración Itamar Franco, en su vertiente externa, trató de corresponder dentro de lo posible. Algunas se completaron, aunque más no fuere que imperfectamente, como la Unión Aduanera del MERCOSUR, otras, como las que potencialmente desembocarían en la ALCSA, mal pudieron comenzarse.  Para evitar que esos proyectos – importantes para la integración multilateral de Brasil – no fuesen atropellados, se trató de asegurar un plazo razonable para las negociaciones hemisféricas – lo que en cierta forma se logró. Paralelamente, hubo una búsqueda conciente para equilibrar la iniciativa liberalizante en el continente americano con un esfuerzo semejante en relación a Europa.

No habiendo participado directamente de las discusiones posteriores, no me encuentro en condiciones de juzgar si los plazos que se establecieron y los procesos lanzados de forma embrionaria durante aquel año de 1994 tuvieron o no su potencialidad plenamente aprovechada, desde el punto de vista de la “estrategia implícita” cuyos elementos centrales esbocé anteriormente. Por diversos motivos, los ocho primeros años de la década que se extiende de Miami (o, si se quiere de Ouro Preto) a la Conferencia que marcará el inicio del ALCA corrieron más deprisa para algunos procesos que para otros. ALCA, a pesar de los enfrentamientos retóricos y de  mucho esfuerzo negociador, continuó su marcha aparentemente inexorable, a la vez que el MERCOSUR se enredaba en conflictos, muchas veces menores, entre los miembros y tuvo su dinámica comprometida, en parte, por las sucesivas crisis financieras de las respectivas economías, todas ellas vulnerables a las oscilaciones de los mercados globales. ALCSA  - cuya propia denominación inicial se dejó de lado, quizás para no herir las susceptibilidades del aliado más poderoso - avanzó a los manotones y siempre fue objeto de resistencia de  nuestros socios del MERCOSUR; resistencia esta que probablemente llevamos más en cuenta  de lo que deberíamos. Evidentemente, había también dificultades objetivas, incluso entre los miembros del Pacto Andino, pero con la importante salvedad que ya mencioné anteriormente, que acompañé estos asuntos a distancia y me quedo con la sensación de que podríamos haber obtenido un compromiso más fuerte de algunos de nuestros otros vecinos, especialmente de Venezuela, cuando las condiciones políticas eran más favorables.  La Unión Europea, a su vez, a la par de algún voluntarismo (siempre útil) de Ministros y Comisarios españoles o portugueses, solamente parece interesarse por el MERCOSUR cuando las negociaciones con Estados Unidos amenazan progresar más nítidamente.

A raíz de todo esto,  el año 2005 llegará – en lo que respecta a la interlocución entre el ALCA y los otros procesos - prácticamente como se hubiésemos concordado en 1994 con un área de libre comercio de las Américas para el año siguiente. La diferencia más importante es la existencia, actualmente, de negociaciones multilaterales – lo cual no es un factor despreciable y que tomarse en cuenta debidamente en nuestra estrategia global. Una cuestión que se coloca, por ejemplo, es la de saber si debemos hacer concesiones importantes en el ámbito regional hemisférico (o birregional, en el caso de la Unión Europea), ya que nos dicen y repiten hasta el cansancio que las ventajas que buscamos, en su gran mayoría, apenas pueden obtenerse en el ámbito multilateral (i.e. en la “Ronda” de la OMC).  En cuanto a los demás elementos de aquella “estrategia implícita”, inclusive sin desconocer las dificultades y tropiezos a los que está sujeta, creo que continúan válidos. Un MERCOSUR fuerte, extendiéndose potencialmente a otros países de América del Sur (al final la UE e incluso el MCE – del cual no se habla más - no nacieron listos, con la actual composición), es una base necesaria para lograr condiciones de negociación adecuadas con los grandes bloques económicos – Estados Unidos siendo el principal de ellos, no sólo en función de los números sino del grado de cohesión interna – con implicancias que van más allá de aquellas que se vislumbra con mayor facilidad en el ámbito estrictamente comercial.

Post scriptum

La circunstancia de haber sido distinguido por el Presidente de la República, Luís Inácio Lula da Silva, con el nombramiento para el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores, me estimula a agregar unas breves reflexiones prospectivas sobre el MERCOSUL a este texto, escrito en agosto pasado, cuando todavía ocupaba la función de Embajador en Londres.

En su discurso de pose, el Presidente Lula declaró que la gran prioridad de la política externa brasileña consiste en construir una América del Sur prácticamente estable, próspera y unidad y que, para lograrlo, es esencial contar con una acción decidida de revitalización del MERCOSUL. Esta revitalización no debe restringirse a la dimensión económica y comercial: no podemos perder de vista que el MERCOSUL es un proyecto de aproximación política, social y cultural entre los pueblos de la región.
A pesar de estas múltiples dimensiones, no podemos descuidar de reafirmar el proyecto, trazado en Ouro Preto, de constituir una unión aduanera. Este texto muestra las dificultades que enfrentamos en la negociación de la Tarifa Externa Común, pero también nos obliga a reconocer, a pesar del escepticismo de algunos, que hoy en día contamos con un instrumento que, a pesar de imperfecto, constituye un importante activo diplomático en la construcción de un proyecto común de desarrollo y de inserción en la economía mundial.

En los contacto mantenidos con mis colegas del MERCOSUL desde comienzos de este año, he insistido sobre la importancia de recuperar la disciplina de la Tarifa Externa Común y de mantener, ahora más que nunca, una cohesión en las discusiones comerciales con otros países o bloques.
Brasilia, febrero de 2003

(2)  Para un análisis histórico de las diferentes etapas del MERCOSUR, inclusive de las “Tareas” terminadas hasta el 31 de diciembre de 1994, ver SEIXAS CORREA, L. F.: “A Visão Estratégica Brasileira do Processo de Integração”, septiembre de 2002 (Texto disponible en la página del MRE (Ministerio de Relaciones Exteriores) en la Internet”).

(3) AMORIM, Celso y PIMENTEL, Renata.  “A Iniciativa para as Américas: o Acordo do Jardim das Rosas” en GUILHON DE ALBUQUERQUE, J. G. (org) Sessenta Anos de Política Externa, vol 2 – Diplomacia para o Desenvolvimento, São Paulo, Núcleo de investigación de la USP, 1996.

(4) En el año 1990 y hasta mediados de 1991, la “Iniciativa para las Américas” mereció mucha más atención que el proyecto de integración con nuestros vecinos, por parte de instituciones orientadas hacia el debate intelectual sobre temas de actualidad, como el “Forum Nacional”, dirigido por el Ministro Reis Velloso. (cf REIS VELLOSO, J. P., org.: O Brasil e o Plano Bush, Nobel, 1991)

(5) Ver, i.a., SIMAS MAGALHÃES, Fernando: Cúpula das Américas de 1994: papel negociador do Brasil, etc..., IRBR, FUNAG, 1999. Para el abordaje bajo el punto de vista de Estados Unidos, ver FEINBERG, Richard, Summit in the Americas: a progress report, Institute of International Economics, 1997.

(6) No sólo la Unión Europea, sino los propios Estados Unidos se convencían paulatinamente de la importancia del Grupo. Contrariamente a lo que venía siendo, en esa época, el modelo de comportamiento de la Administración norteamericana, el Secretario de Comercio Ron Brown pediría, durante la Cumbre de Miami, un encuentro conjunto con los Cancilleres de los cuatro países.


Diciembre de  1993. Momento solemne de la firma del Protocolo de Ouro Preto. Al centro, el Presidente Itamar  Franco, que tiene a su derecha al Canciller Celso Amorim.


Marzo de 1993. Los impulsores del Protocolo de Ouro Preto,  Presidente Itamar  Franco (a la izq..) y el Canciller Celso Amorim (a la der.). En el centro Finbar Gangar, Presidente de  Trinidad & Tobago.




23 de julio de 1998, Ushuaia, Argentina. Reunión de la Cúpula de Presidentes de países del
cono sur, que también contó con la presencia del Presidente sudafricano Nelson Mandela




Canciller Celso Amorim




Brasilia, 14 de octubre de 1999 (de izq. a der.) El Presidente argentino Carlos Menem,
el Canciller Luiz Felipe Lampreia y el Presidente Fernando Henrique Cardoso




Rumbo al Mercosur, encuentro de los presidentes Alfonsín ( Argentina, a la izq. ),
Sarney (Brasil) y Julio Maria Sanguinetti (Uruguay)





El Presidente Fernando Henrique Cardoso en Buenos Aires, junto a sus pares
del Mercosur, para la pose del Presidente Fernando  de la Rúa (que está a su der.)