MISSÕES DE PAZ: A DIPLOMACIA BRASILEIRA NOS CONFLITOS INTERNACIONAIS

Coordenação de Raul Mendes Silva

A Caminho de Ouro Preto:
A Diplomacia da Tarifa Externa Comum
(1)

Celso Amorim

Ministro das Relações Exteriores 1991 – 1994 e a partir de janeiro de 2003



O ano de 1994 foi um ano crucial da História recente do Brasil em mais de um aspecto. Em primeiro lugar, foi o ano em que realmente se consolidou o processo de democratização do país, com a realização de eleições gerais, após as turbulências geradas pelo impeachment de Collor, ele próprio o primeiro Presidente eleito diretamente pelo voto popular desde Jânio Quadros. Foi um grande mérito de Itamar Franco, escolhido Vice-Presidente de Collor e alçado à presidência na esteira da queda deste último, ter conduzido com firmeza e espírito democrático o processo político que levaria à eleição de Fernando Henrique Cardoso de forma totalmente transparente e tranqüila. 1994 foi também o ano do Plano Real, graças ao qual muitos brasileiros (inclusive os da minha geração) puderam, pela primeira vez, contemplar de forma duradoura a perspectiva de viverem sem inflação ou com inflação em níveis toleráveis.  Coube a Fernando Henrique Cardoso, chamado por Itamar para assumir a Fazenda em um momento em que poucos acreditavam na possibilidade de restaurar-se a credibilidade da política econômica, constituir e liderar a equipe que prepararia e realizaria a façanha de controlar a inflação, tarefa em que tantos outros haviam falhado anteriormente. 

Mas também no plano das negociações comerciais, o ano de 1994 foi um ano marcado por vários acontecimentos importantes.  Foi esse o ano em que foram assinados e (após laboriosas discussões no Congresso) ratificados os acordos de Marraqueche, com os quais se concluiu a mais ampla rodada de negociações comerciais multilaterais realizada até então – a chamada Rodada Uruguai do GATT - e provavelmente a primeira que realmente exigiu do Brasil um sério esforço de adaptação de normas e práticas. “Para o bem ou para o mal” (como dizia o presidente Geisel a propósito das companhias multinacionais),  a Rodada Uruguai marcou para o Brasil um momento de inflexão de nossas relações econômicas externas, “consolidando” (embora em grau muito menor do que o praticado) a  abertura comercial unilateral iniciada no Governo Sarney e muitíssimo ampliada no Governo Collor.

1994 deveria ser também, de acordo com as metas ambiciosas estabelecidas no Tratado de Assunção, o ano em que se concluiria a fase inicial de implantação do MERCOSUL, com o término do processo de desgravação tarifária “linear e automática” e o estabelecimento da Tarifa Externa Comum, cerne da União Aduaneira entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai. Evidentemente, havia outros aspectos que deveriam ser resolvidos, inclusive os relativos ao arcabouço institucional e personalidade jurídica do MERCOSUL (objeto propriamente do Protocolo de Ouro Preto), mas os contornos precisos da liberalização interna, com as possíveis exceções e prazos para sua eliminação, no quadro do que veio a ser chamado de “regime de adequação”, e a definição da tarifa externa eram o núcleo das tratativas finais do “período de transição” do MERCOSUL.(2) Ao lado da conclusão da Rodada Uruguai, o processo que viria desembocar em Ouro Preto foi sem dúvida de grande importância, sob o ângulo da política comercial externa, até porque, como a Rodada Uruguai e diferentemente de outros fatos ou tendências, seus efeitos foram de ordem legal e não meramente política.

Antes de passar a uma recapitulação dos principais momentos e lances diplomáticos relacionados com este processo (já que no caso da Rodada Uruguai, tratou-se  da culminância de negociações iniciadas cerca de seis anos antes),  conviria assinalar que as iniciativas relacionadas com a política comercial (algumas nossas, outras a que tivemos que reagir) não se esgotaram aí.  No final de 1993, o NAFTA se consolida. Nos primeiros meses de l994 – e como uma extensão daquele - o Presidente Clinton lança a idéia de uma área de livre comércio das Américas (a ALCA, como viria a ser conhecida), que se tornaria o ponto central da Conferência de Cúpula convocada para Miami em dezembro de l994.  Também no final de 1993, por ocasião da Reunião dos Presidentes do Grupo do Rio, o Presidente Itamar Franco propõe a criação de uma área de livre comércio da América do Sul (que se chamou então de ALCSA). Esta iniciativa, que viria a ser ponto quase obrigatório dos encontros bilaterais – presidenciais ou ministeriais – com outros países da região durante o ano de 1994 (com receptividade variável, dependendo do interlocutor) foi detalhada em reunião ministerial da ALADI em fevereiro de l994. Representava não só uma tentativa de resposta antecipada às investidas por uma zona hemisférica, partidas dos Estados Unidos ou mesmo de outros países sul-americanos, mas também u’a maneira de conciliar a realidade já mais desenvolvida do MERCOSUL com a consciência de que, do ponto de vista do Brasil, a integração regional não poderia realizar-se apenas com os membros daquele grupo, em detrimento dos vizinhos amazônicos e do Chile. Era o desdobramento natural da Iniciativa Amazônica que se esboçara no início do período Itamar – a qual alguns comentaristas menos afeitos às tecnicalidades dos processos de integração qualificaram de Merconorte (o que, por sua vez, decorria de uma percepção equivocada de que o MERCOSUL se referiria apenas à parte sul da América do Sul e não, pelo menos potencialmente,  a seu conjunto).

A decisão, tomada no período que antecedeu à assinatura do Tratado de Assunção, em 1991, com relação à adoção de uma Tarifa Externa Comum  para o processo de integração regional entre os quatro países não foi resultado de estudos econômicos aprofundados. A opção pelo modelo de União Aduaneira foi sobretudo política e deveu-se principalmente a um misto de idealismo voluntarista, baseado na constatação de que as áreas de livre comércio não constituíam projetos suficientemente sólidos e duradouros  (contraste-se a União Européia com o EFTA, por exemplo), com a necessidade de garantir certa dose de harmonia no comportamento dos quatro países em face das novas – ou renovadas – tendências para a formação de grandes blocos econômico-comerciais.  Em outro artigo, de que fui co-autor, procurei mostrar como a Iniciativa para as Américas, lançada pelo Presidente Bush – fosse este ou não um dos seus objetivos – veio a sobrepor-se aos nascentes esforços de integração na sub-região Sul do nosso continente e terminou por ter um efeito catalisador para as tratativas de liberalização comercial no chamado Cone Sul.(3) A conveniência e mesmo necessidade de uma resposta conjunta  às propostas do Presidente norte-americano foram identificadas pelos negociadores brasileiros e argentinos, que então tratavam de alargar e aprofundar os acordos iniciados durante o período Sarney/Alfonsin. A questão foi objeto de entendimentos explícitos no encontro entre Menem e Collor, em Buenos Aires, em julho de l990. Uruguai e Paraguai se uniram à idéia de negociação conjunta, ao passo que o Chile, inicialmente convidado a fazer parte do grupo, refugaria a oferta e buscaria entendimento em separado com os Estados Unidos. Embora, sobretudo naquela fase exploratória, não fosse impossível conceber-se uma negociação coordenada vis-à-vis o grande parceiro do Norte, mesmo sem a  perspectiva de uma União Aduaneira, a meta de uma Tarifa Externa Comum certamente contribuiu para focalizar as mentes e disciplinar as atitudes. Sem resultados práticos palpáveis, o Acordo 4+1 (o chamado Acordo do Jardim das Rosas) foi importante sobretudo por demonstrar que os quatro países estavam realmente determinados em prosseguir com o seu próprio processo de integração e liberalização e, de forma até surpreendente, à luz do histórico de desunião entre latino-americanos  em  face dos Estados Unidos, a atuarem disciplinadamente como um bloco, pelo menos enquanto se discutiam conceitos gerais.

Assim, ao contrário do que viria a ocorrer em 1994, no período pré-Tratado de Assunção a meta da Tarifa Externa Comum não chegou a despertar polêmica de monta, nem internamente no Brasil, nem entre os quatro parceiros.  Na realidade, as resistências internas ao MERCOSUL traduziam-se antes em críticas ao que muitos consideravam um erro de prioridade, que consistia em privilegiar-se a relação com os vizinhos em detrimento do que alguns críticos viam como as muito mais promissoras negociações com os EUA, do que em dúvidas sobre o modelo que o MERCOSUL viria a assumir.(4) Afora uma ou outra eventual manifestação, que não chegava a afetar o ânimo e a convicção dos negociadores, foi somente após o Tratado, e sobretudo à medida que se aproximava a data para as decisões concretas sobre a TEC, que as críticas à União Aduaneira se fizeram sentir de maneira mais contundente, a ponto de merecerem cuidadosa avaliação política no mais alto nível do Governo brasileiro. Tampouco se registraram divergências conceituais importantes entre os parceiros. Embora Domingo Cavallo fosse já há algum tempo o Ministro argentino responsável pelas negociações comerciais – inicialmente como Chanceler, depois como Ministro da Economia – não me recordo de nenhum episódio nesta fase – e ao contrário do que ocorreria mais tarde – em que os nossos vizinhos tenham posto em dúvida a conveniência da União Aduaneira como meta e modelo para o MERCOSUL. Assim, quando o Tratado de Assunção consagrou a busca de uma estrutura tarifária unificada para a área de integração que se formava, isso não foi objeto nem de surpresa nem de contestação significativas.

Minha participação pessoal nas negociações intra-MERCOSUL foi interrompida com a designação para ser Embaixador em Genebra, onde era responsável, entre outros temas, pelas negociações da Rodada Uruguai do GATT. Registraria, neste contexto, dois fatos de certa relevância para os processos de que estou tratando aqui. O primeiro foi a coordenação embrionária que Brasil, Argentina e Uruguai passaram a exercitar no GATT, inclusive sobre os temas que se discutiam na Rodada. O segundo, mais significativo do ponto de vista do objeto principal deste texto, resultou da iniciativa de ofertas tarifárias harmonizadas, o que demonstrava certo grau de seriedade e compromisso com a noção da TEC.  É verdade que o Paraguai, que então negociava a sua adesão ao Acordo, não resistiu às pressões para consolidações abaixo dos níveis acordados pelos demais (35% para produtos industriais não previamente consolidados, que eram a maioria, e  55% para produtos agrícolas), o que ensejou alguns atritos não só em Genebra, como nas capitais. A atitude dos três outros países, entretanto, fortaleceu o projeto da União Aduaneira.     

Ao retornar ao Brasil, como Secretário-Geral, a convite do Chanceler designado José Aparecido, e depois confirmado como Ministro, não me deparei, de início, com um problema que fosse claramente perceptível em relação aos conceitos gêmeos de Tarifa Externa Comum e União Aduaneira. Estava consciente de que havia críticas internas a este aspecto do projeto integracionista por parte de alguns políticos e diplomatas de importância. Entre estes figurava o meu amigo e ex-Chefe, Embaixador Paulo Nogueira Batista, que viria a ser, por algum tempo, até a sua morte prematura, Embaixador na ALADI e, nesta qualidade, partícipe natural dos debates internos sobre os rumos da integração regional e sub-regional. Voltarei a este ponto mais adiante. Quanto aos nossos parceiros, não chegara a meu conhecimento nenhuma dificuldade maior de natureza conceitual ou política com o modelo básico que havíamos elegido. Não ignorava os problemas específicos que existiam em relação à harmonização tarifária, com o Brasil mais preocupado em proteger certos setores sensíveis, como bens de capital e informática, e os outros, em geral, mais propensos a uma estrutura tarifária que facilitasse a importação de insumos, equipamentos etc. Mesmo essa afirmação merece qualificações, pois, a despeito de seu discurso liberal, nossos parceiros não deixavam de se preocupar com a proteção de seu parque industrial, ainda que mais limitado, o caso mais notório sendo o da indústria automobilística na Argentina. Nossos sócios também se preocupavam com a proteção agrícola – a tarifa brasileira para produtos agrícolas em geral aumentou com a entrada em vigor da TEC – em vários casos com o objetivo de reservar o mercado brasileiro para produtos dos sócios de agricultura temperada. Seja como for, o rumo do processo de integração não parecia em questão.

No final de 1993, duas situações/tendências viriam a ter reflexos nas discussões e planos relativos ao MERCOSUL. Em primeiro lugar, o Governo Clinton buscaria ativamente a aprovação do Congresso para o Acordo de Livre Comércio com o Canadá e o México. Bizarramente, os Estados Unidos, valendo-se do México, chegariam a pedir, durante a Reunião de Cúpula do Grupo do Rio em Santiago, que os Presidentes latino-americanos enviassem uma mensagem ao Congresso norte-americano, instando-o a aprovar o Acordo.  A “gestão” não chegou a ser feita – pelo menos não dessa forma – em vista das objeções de alguns países, inclusive o Brasil, a uma ingerência no Legislativo de outra nação, o que seria um mau precedente, que não desejaríamos ver reproduzido algum dia em relação ao nosso próprio Congresso. Mas o movimento denotava já um interesse claro de Washington de envolver a região em projetos de liberalização comercial hemisférica. Tal interesse tomaria corpo de forma mais clara com a convocação, alguns meses mais tarde, da Cúpula de Miami. A receptividade da maior parte dos países do Grupo do Rio à sugestão esdrúxula denotava desde já uma abertura a iniciativas que viessem a ser tomadas pelo Governo dos Estados Unidos no sentido de reavivar, com nova roupagem, a “Enterprise for the Americas” do Presidente Bush. Coincidentemente, o Presidente Itamar Franco esboçaria nesta mesma reunião de Santiago a idéia de uma Área de Livre Comércio da América do Sul – fórmula que se encontrara para conciliar o processo já em andamento do MERCOSUL com a necessidade de uma política de integração com os nossos outros vizinhos (no sentido lato). A conjugação destas duas iniciativas (a primeira, evidentemente, com muito mais poder de atração) propiciaria a ocasião para que, no início de 1994, se manifestassem de forma mais evidente as dúvidas sobre a União Aduaneira.

A primeira vez em que percebi uma resistência séria à União Aduaneira foi em uma reunião bilateral entre Brasil e Argentina, ocorrida no início de 1994, da qual participaram Ministros, Embaixadores e outros altos funcionários das Chancelarias e dos Ministérios da Economia dos dois países. Do lado argentino, tanto Di Tella quanto Cavallo estavam presentes. Em determinado momento, a discussão centrou-se na proposta brasileira da ALCSA, que despertava dúvidas da parte argentina. Além da minha própria posição, como Chanceler, que havia promovido a idéia junto ao Presidente Itamar Franco, outro propugnador da iniciativa, entre os presentes, foi o Embaixador Paulo Nogueira Batista. Não creio que esteja cometendo alguma injustiça com o pensamento daquele grande diplomata, ao afirmar que, a par dos méritos que eu próprio e outros víamos, dos pontos de vista político e comercial, em um esquema simples e “GATT compatible” de integração sul-americana, o nosso Embaixador na ALADI via nisso a possibilidade de diluir-se o projeto de União Aduaneira do MERCOSUL. Por motivos perfeitamente legítimos (ainda que eu não concordasse com as conclusões), o Embaixador Batista achava que a adoção de uma Tarifa Externa Comum com os nossos vizinhos era prejudicial aos nossos interesses e levaria a uma segunda “consolidação” para baixo da estrutura tarifária brasileira, reduzindo a margem de proteção necessária a setores importantes da nossa indústria. Esse ponto de vista não encontrava eco, obviamente, na área financeira brasileira.  Já  a Chancelaria (refiro-me naturalmente a sua burocracia), muito empenhada em concluir as tarefas do MERCOSUL, tais como desenhadas inicialmente, tinha uma atitude essencialmente inercial. De minha parte, compreendia e até compartilhava algumas das preocupações com os efeitos liberalizantes sobre a nossa indústria, mas achava que, dentro de certos limites, este era um preço necessário a pagar para preservar a unidade do MERCOSUL, o qual, além da evidente importância política e estratégica, já tinha revelado sua utilidade do ponto de vista econômico.  (Aliás uma das mudanças mais notáveis que pude observar nos dois anos que mediaram entre minha partida para Genebra e minha volta ao Brasil foi justamente na atitude dos empresários brasileiros em relação ao MERCOSUL, que passou de um mal disfarçado ceticismo a uma adesão quase entusiástica).

Essas reuniões Brasil-Argentina caracterizavam-se, desde o início, ainda durante o período Sarney/Alfonsin, quando a delegação brasileira era coordenada pelo Embaixador Francisco Thompson Flores e pelo então Ministro Samuel Pinheiro Guimarães, por grande liberdade de diálogo entre os participantes. Isso continuou a ocorrer em fases posteriores, sendo freqüente verificar concordâncias entre membros das delegações de um país e de outro, bem como divergências dentro de uma mesma delegação, as quais eram expressas sem inibições. Do lado brasileiro, não havia objeções à ALCSA – ao contrário do lado argentino – embora pudesse haver graus variáveis de entusiasmo. O curioso foi o inesperado apoio que a idéia recebeu de Cavallo, que vislumbrou, como o Embaixador Batista, embora com motivações distintas, a oportunidade de se ver livre da perspectiva da TEC em um área de livre comércio na qual o MERCOSUL como que se diluiria. Este obviamente não era o propósito da nossa iniciativa, mas a súbita e inesperada aliança entre um crítico da liberalização no Brasil e um defensor de esquemas livrecambistas radicais no nosso vizinho foi o primeiro sinal claro de que havia em setores importantes dos Governos, principalmente no argentino, um forte sentimento contrário à Tarifa Externa Comum.

O fator catalisador da nova posição de Buenos Aires era evidentemente o NAFTA. A possibilidade de vir a integrar-se em uma zona de livre comércio com os Estados Unidos era muito atraente para as autoridades econômicas argentinas. O Brasil era visto como reticente a este tipo de integração – em função das mesmas dúvidas que continuam hoje a ser expressas sobre a ALCA. Para estas correntes na Argentina, impunha-se, desta ótica, recuperar  a liberdade - que o projeto de União Aduaneira havia subtraído - de os membros, individualmente, entrarem em acordos com terceiros países.  As posições não eram uniformes no nosso vizinho e havia, sobretudo no San Martin, uma forte corrente que priorizava as relações com o Brasil. Se tivesse que haver divórcio (na medida em que o projeto de União Aduaneira significava casamento), ele teria que ser amigável! Com este objetivo, o Chanceler Guido Di Tella, cuja posição parecia oscilar entre as pressões de Cavallo e o sentimento predominante no seu próprio Ministério, teve longa conversa comigo durante a Reunião de Marraqueche, na qual se concluiu a Rodada Uruguai. O raciocínio central era o que expus esquematicamente acima: o Brasil era contra o NAFTA; a Argentina tinha uma visão mais aberta de sua inserção internacional e na realidade necessitava de um acordo com os Estados Unidos, para “lock in” as suas reformas e, também, como selo de garantia para atrair investidores estrangeiros.  Embora de maneira surda, essa parecia ser também a preferência dos dois parceiros menores do MERCOSUL. De minha parte, convencido das razões políticas e econômicas que haviam inspirado a adoção daquele modelo, disse a Di Tella que via a União Aduaneira como fazendo parte da essência mesma do MERCOSUL e que seu abandono significaria revermos todo o projeto de integração regional, com impacto inclusive no programa de liberalização, uma vez que teríamos que impor restrições às transações, de modo a impedir triangulações etc... 

Essa atitude firme era essencial, mas estava claro o desejo dos nossos parceiros de  negociar com os Estados Unidos, não importando se este desejo se baseava na perspectiva realista de ganhos concretos ou em meras ilusões. Como parte do problema em relação ao Brasil se baseava numa percepção errada (ou  pelo menos exagerada) das nossas resistências a qualquer abertura com relação ao vizinho do Norte, decidi sugerir ao Presidente Itamar Franco que enviasse carta aos Presidentes dos nossos três sócios do MERCOSUL, a qual diria essencialmente o seguinte: 1) o Brasil não era contrário a uma negociação com os Estados Unidos ou com o NAFTA, desde que convidado (não iríamos bater à porta); 2) toda negociação teria que ser feita em conjunto pelos países do MERCOSUL e preservar o projeto da União Aduaneira; e, conseqüentemente, 3) qualquer negociação em separado significaria que o projeto de integração sub-regional teria que ser revisto em seus fundamentos. O efeito da comunicação foi imediato. O tema da dissolução da União Aduaneira não voltaria a figurar na pauta nos próximos meses. E mesmo quando tornou a ser objeto de discussões, isto ocorreu de forma oblíqua, disfarçada de um tratamento diferenciado para o processo entre Brasil e Argentina e o relativo ao conjunto do MERCOSUL, que  envolvia também  Uruguai e Paraguai.

A Tarifa Externa Comum seria novamente questionada, desta vez internamente. Já comentei que o nosso Embaixador na ALADI, o talentoso e lutador Paulo Nogueira Batista, crítico ferrenho da abertura desordenada a que se procedera no período Collor, era um opositor da União Aduaneira, sob o argumento de que nos levaria, na prática, a uma nova consolidação tarifária, abaixo dos níves com que nos havíamos comprometido na Rodada Uruguai. O raciocínio, que certas atitudes e posições expressas hoje em dia –em função do debate sobre tarifa aplicada versus tarifa consolidada como ponto de partida nas negociações da ALCA - pareceriam validar, era o de que, apesar do colchão existente entre as tarifas efetivamente empregadas e as notificadas e legalmente exigíveis no GATT/OMC, o Brasil ficaria preso ao que fosse acordado no MERCOSUL, perdendo assim a flexibilidade para uma política comercial própria. Mais do que isso, os setores mais “liberais” da burocracia, segundo o mesmo raciocínio,  se valeriam da oportunidade criada pela negociação da TEC para forçar nova rebaixa das tarifas. Isto na prática não ocorreu ou ocorreu de forma muito limitada, já que a maior parte das reduções que se deram nos últimos meses de 1994 obedeceram a outra lógica, mais relacionada com a estabilidade dos preços do que com a negociação da tarifa externa do MERCOSUL. Mas o argumento sobre a flexibilidade retinha, em tese, sua validade.
                        
Na época – e ainda hoje – estava convencido de que, sendo o parceiro mais forte da União Aduaneira, o Brasil teria condições de elevar as tarifas que necessitasse, e quando necessitasse, desde que fizesse valer o seu peso. Isso envolveria naturalmente um processo de consultas com os outros países, que tratariam de obter concessões ou vantagens compensatórias, mas não se me afigurava como uma impossibilidade. Por  outro lado, abandonar a TEC significaria admitir que cada um seguiria o seu caminho, sobretudo nas negociações com os Estados Unidos, o que implicaria a total perda de relevância do Grupo. Havia riscos; a argumentação do Embaixador Batista era algo a ter-se em conta, mas, no balanço, a preservação do objetivo da União Aduaneira me parecia importante.

 Faço aqui uma pequena digressão sobre as atitudes prevalecentes no Itamaraty em relação aos nossos vizinhos e, mais particularmente, a Argentina. A despeito do grande progresso das relações bilaterais com Buenos Aires, desde que os dois países se haviam redemocratizado, permanecia nas correntes mais tradicionalistas da diplomacia brasileira certa desconfiança em relação à firmeza e/ou sinceridade de propósitos do nosso parceiro. Talvez por haver praticamente iniciado meus contatos profissionais com a Argentina, já sob o signo desta aproximação – quando trabalhava com Renato Archer no Ministério da Ciência e Tecnologia – nunca fui contaminado por este sentimento, que acometia a vários dos meus colegas, sobretudo mais velhos, independentemente de inclinações políticas e doutrinárias. Percebia a nossa associação, sobretudo, como a realização de ideais integracionistas, envolvendo países em desenvolvimento, que necessitavam fortalecer suas instituições democráticas e aumentar sua posição de barganha num mundo cada vez mais dominado por grandes blocos econômicos (os Estados Unidos já teriam que ser vistos como um grande “bloco”, com ou sem NAFTA), que demonstravam crescente agressividade em matéria de negociações econômicas e comerciais.
           
A questão da TEC chegou a um ponto de inflexão, quando da preparação da posição brasileira para a reunião que deveria realizar-se no final do primeiro semestre em Buenos Aires (a qual terminou por ter lugar em início de agôsto). O Presidente Itamar Franco, ciente das posições divergentes sobre o tema, convocou uma reunião no Palácio do Planalto, para a qual foram chamados os  Ministros mais diretamente envolvidos no tema (Relações Exteriores e Fazenda e, creio, Indústria e Comércio) bem como os Embaixadores nos três sócios do MERCOSUL e na ALADI. Não é usual que Embaixadores participem de reuniões ministeriais, sobretudo quando se trata de definir posições de Governo. A simples convocação do encontro já era um sinal de que o Presidente – a quem cabia, naturalmente, a palavra final – era sensível aos argumentos, por assim dizer, dissidentes do Embaixador na ALADI e por isso terá considerado útil que os mesmos pudessem ser expostos e debatidos. A situação era naturalmente  delicada, com implicações que iam além da Tarifa Externa Comum e que afetavam a própria condução da política externa, aspecto que não terá escapado aos presentes.
 
Após as exposições e comentários dos vários participantes, o Presidente determinou que a linha a ser seguida era a que fora exposta por mim e apoiada pelos Ministros e Embaixadores presentes. O fato de o Ministro Ricúpero ter defendido o mesmo ponto de vista foi, evidentemente, muito importante, naquele momento de consolidação da política econômica. A exceção, naturalmente, foi o Embaixador Batista, cujo memorando sobre o assunto – entregue a mim e ao Presidente - provocara a convocação da reunião. Seria esta, por sinal, a última vez em que veria o meu amigo.  Simbólica, mas algo tragicamente, tive a notícia de sua morte por um telefonema dado por minha mulher, quando estava reunido com os argentinos em uma fazenda próxima de Buenos Aires, na qual, com a intensa participação das equipes econômicas dos dois países (que no nosso caso incluía, entre outros, o Ministro Ricúpero, o Secretário de Política Econômica, Winston Fritsch e, do Itamaraty, o Embaixador Denot Medeiros, além do nosso Embaixador em Buenos Aires, Marcos Azambuja), foram acertadas bilateralmente as grandes linhas da TEC. Embora tenha participado relativamente pouco da negociação técnica, que ficou mais a cargo do Ministério da Fazenda, notaria que os pontos mais difíceis  diziam respeito à definição das tarifas para certos bens de capital e, principalmente, informática, para os quais desejávamos manter um grau de proteção que os argentinos achavam excessivo. Acertados os ponteiros entre Brasil e Argentina, reunimo-nos nos dias seguintes, já sob o formato MERCOSUL, em Buenos Aires.  Como de hábito, os dois parceiros menores apresentaram vários tipos de demandas, em termos de exceções, prazos para adequação às normas etc. Tais exigências, formuladas freqüentemente em tom que denotava  ressentimento com os entendimentos prévios entre Brasil e Argentina (uma inevitabilidade, para poder avançar nas negociações), foram fonte de alguma fricção, que felizmente não chegou a afetar o equilíbrio dos acordos. Assim, com pequenas concessões – naturais, dada a desproporção entre os sócios – foram definidas não só as linhas gerais mas elementos específicos da estrutura tarifária do MERCOSUL, inclusive as exceções e os tempos para sua harmonização. O princípio da Tarifa Externa Comum estava praticamente consagrado, restando, para a reunião no Brasil, pequenos ajustes, além naturalmente de outras questões importantes – como a do regime automotivo e a do açúcar. Tais questões, entretanto, por fundamentais que fossem, tinham mais a ver com a liberalização interna do que propriamente com a meta da União Aduaneira.  Esta sofreria, ainda, uma última tentativa de assalto, antes de Ouro Preto. Mas  antes de tratar deste ponto, seria útil uma breve descrição de como evoluíra o quadro mais amplo das demais negociações (a rigor, “pré-negociações”) em que os países do MERCOSUL estavam envolvidos e que corriam em paralelo.

Não é o caso de descer a detalhes sobre nenhum destes outros processos, até porque alguns deles (a Cúpula de Miami, por exemplo) já foram objeto de extensos estudos.(5) Anoto, entretanto, os seguintes fatos, sem procurar retirar deles conclusões precisas sobre o impacto que podem ou não ter tido nas negociações do MERCOSUL.  No que diz respeito a Miami, assinalaria, em primeiro lugar, que se desenvolveu um amplo e complexo processo negociador, no qual coube ao Brasil, então na presidência do Grupo do Rio, coordenar as posições dos latino-americanos. No aspecto que mais diretamente poderia relacionar-se com o processo intra-MERCOSUL, nossa principal meta era garantir que as negociações se dessem em prazo razoável e de forma que não atropelassem a evolução dos mecanismos de integração já em andamento. Embora freqüentemente parecesse que íamos ficar isolados, a nossa determinação e o peso do Brasil garantiram que a liberalização entre os países da projetada ALCA não ocorreria antes de 2005 (na verdade, do ponto de vista estritamente formal, isso poderia ficar inclusive para mais tarde, já que a data de 2005 era apontada para o fim das negociações e estas poderiam, em tese, prever um momento posterior para o início da entrada em vigor do que viesse a ser acordado).  Para isso, tivemos freqüentemente que contrariar os nossos vizinhos mais próximos e os próprios Estados Unidos. As negociações foram conduzidas de maneira brilhante pelo então Secretário-Geral do Itamaraty, Embaixador Roberto Abdenur, com intervenções minhas de tempos em tempos (a mais importante, num telefonema-consulta que recebi do nosso negociador-chefe, então reunido com os demais participantes nas cercanias de Washington, no qual reafirmei, de maneira categórica, a instrução para que não fosse aceito prazo inferior a dez anos para as negociações).

Quanto a nossa proposta de ALCSA, continuávamos a defendê-la nos vários encontros bilaterais com outros países da América do Sul. Alguns, como a Venezuela, se mostravam muito receptivos; outros, como Colômbia e Chile eram mais reticentes.  Havia, também, do nosso lado, as naturais dificuldades de alocar recursos humanos, então praticamente absorvidos pelas tarefas urgentes do MERCOSUL  e as pressões geradas pela preparação de Miami. Ainda assim, foi possível lograr um modesto progresso e consagrar nos atos relativos à revisão dos acordos com os outros países sul-americanos no âmbito da ALADI (uma imposição da próxima entrada em vigor da Tarifa Externa Comum) o princípio de que a renegociação destes acordos deveria visar ao livre-comércio, num prazo relativamente curto.

Outra iniciativa deste período – e na qual os países do MERCOSUL puderam atuar de maneira bastante harmônica – foi a de encetar os primórdios de uma negociação comercial com a União Européia. Marco  importante neste sentido ocorreu à margem de um encontro entre o Grupo do Rio e a UE, realizado em São Paulo, em abril de 1994, pouco depois da citada Reunião de Marraqueche, em que as dúvidas argentinas sobre a TEC haviam sido expressas de maneira tão enfática. Os entendimentos embrionários tiveram prosseguimento em Bruxelas – sendo de destacar-se o papel do nosso Embaixador Jório Dauster – e em reunião à margem da Assembléia-Geral das Nações Unidas. Viriam a desembocar finalmente em encontro dos Chanceleres dos quatro países com Jacques Delors, Presidente da Comissão, no final do ano e na assinatura, em dezembro de 1994, de um memorando, que, ainda em termos algo vagos, ofereceu o ponto de partida para as negociações que se sucederam. Paradoxalmente, esta iniciativa, que repousava, entre outras coisas, no pressuposto da existência de uma União Aduaneira entre os quatro países, foi abraçada com entusiasmo por todos e não despertou, que eu saiba, nenhuma resistência. Além de contribuir, de forma indireta, para consolidar o MERCOSUL, a possibilidade, mesmo em horizonte longínquo, de uma zona de livre comércio com a União Européia constituía, na visão do Brasil, importante contrapeso a um eventual acordo com os Estados Unidos. A relevância disto ganha nitidez quando se tem presente que, àquela época, com a Rodada Uruguai recém-concluída, não havia perspectiva imediata de negociações no plano multilateral. Por outro lado, dada a estrutura de comércio exterior dos quatro países, fazia todo sentido perseguir com a Europa um processo paralelo ao que viesse a estabelecer-se com nosso grande parceiro no Hemisfério.

As últimas manobras em torno da Tarifa Externa Comum assumiram uma forma supreendente. À medida que se aproximava a reunião de Ouro Preto, os argentinos começaram a dar novos sinais de inquietação. Ao lado de discussões que envolviam aspectos institucionais, como secretariado, sede, possibilidade de tribunal permanente etc, que estavam no topo da agenda para os dois países menores, as reuniões preparatórias se concentraram em temas como regime de adequação, questões técnicas relativas à TEC e produtos objeto de restrições ou regimes especiais. Di Tella solicitou que eu recebesse um dos altos funcionários, que vinha ao Brasil para uma dessas reuniões, como seu enviado pessoal. A mensagem que trazia do Chanceler consistia essencialmente na proposta de separar o processo de integração Brasil-Argentina, que continuaria a visar a uma União Aduaneira do conjunto do MERCOSUL,  que se limitaria a uma área de livre comércio. Em outras palavras, estabelecer-se-ia um MERCOSUL em duas velocidades.  As motivações para esta sugestão nunca foram totalmente claras e as razões alegadas pareciam insuficientes ou mesmo fúteis. Segundo Buenos Aires (mais uma vez Cavallo era o instigador), tratar-se-ia essencialmente de isolar as negociações entre as duas maiores economias das constantes demandas e dificuldades criadas pelos sócios menores. Não posso dizer que não compartilhasse, até certo ponto, deste sentimento e que muitas vezes não tenha experimentado certa irritação ou mesmo exasperação com as solicitações apelativas, ainda que compreensíveis, de Uruguai e Paraguai. Por outro lado, havia preocupações legítimas quanto à capacidade, sobretudo do último, de aplicarem com rigor as regras do MERCOSUL, a começar pela própria TEC, o que certamente criaria problemas de fiscalização etc. Mas era estranho que essas dúvidas viessem a aparecer praticamente nos últimos momentos, quando as negociações já se haviam em grande parte encerrado. Além disso, o MERCOSUL havia ganho algum peso político próprio, que nos habilitava a buscar acordos com outros blocos.(6) Parte da atração do MERCOSUL residia, justamente, na sua capacidade aglutinadora, que ia além do interesse econômico mais imediato dos dois parceiros maiores. Certamente, no caso da União Européia este era um dos aspectos que Bruxelas levou em conta ao iniciar um engajamento conosco. A reversão do modelo de integração teria um impacto negativo em mais de uma frente.  Por motivos políticos mais do que econômicos opus-me  a essa nova sugestão cujo efeito, senão a intenção, seria desagregador.

Di Tella e, de modo mais geral, a Chancelaria argentina não pareciam fazer grande caso em torno do tema, mas quando nos reunimos no formato de encontro conjunto dos Ministros do Exterior e da Fazenda/Economia, no Clube São Paulo, em novembro de 94, Domingo Cavallo voltou à carga. Tivemos uma discussão intelectualmente acesa, durante uma reunião plenária, com a participação das equipes dos dois lados – que no nosso caso incluía, além dos meus colegas do Itamaraty, o Ministro Ciro Gomes e o Secretário Winston Fritch – ao fim da qual Cavallo desistiu da idéia, seja porque se convenceu pelos argumentos apresentados, seja (mais provavelmente) porque terá percebido a inutilidade de seguir insistindo.  Em retrospecto e à luz das atitudes que o Ministro Cavallo viria a tomar quando da sua volta ao comando da economia argentina em relação às negociações da ALCA, já no Governo De La Rua, fortaleceu-se no meu espírito a impressão de que o alvo daquelas investidas não eram efetivamente as dificuldades com Uruguai e Paraguai mas o desejo, nunca abandonado, de redirecionar o MERCOSUL  num sentido que permitisse a Buenos Aires um relacionamento direto com os Estados Unidos sem os “embaraços” da União Aduaneira. Apenas a tática havia mudado.

Com a reunião do Clube São Paulo, a “batalha” conceitual em torno da Tarifa Externa Comum se havia, por ora, encerrado.  As discussões em Ouro Preto se centraram em outras questões, que tinham mais a ver com a liberalização intra-membros do que com a atitude em relação a terceiros. Registro, a propósito, um outro comentário de Cavallo feito à nossa equipe econômica, que não deixou de surpreender-me (partindo de quem partia).  Diante das medidas de liberalização que continuávamos a tomar, Cavallo, o grande apologista da abertura comercial, disse que nós estávamos “exagerando”...  A par de aspectos institucionais, as negociações mais difíceis antes e durante a Conferência de Ouro Preto se concentraram em áreas em que o comércio continuaria a ser objeto de fortes restrições e/ou regulamentação, como açúcar e o setor automotivo. No caso deste último, os detalhes foram essencialmente acertados entre os representantes dos Ministérios econômicos dos dois países. Isso não exime de todo a responsabilidade do Ministério das Relações Exteriores – e a minha pessoal como Chanceler – por eventuais imperfeições do Acordo, já que o impulso político para que fosse finalizado vinha em boa parte do nosso lado. Mas, mesmo sem ter-me enfronhado nos pormenores técnicos da negociação, guardo a firme impressão de que as possíveis desvantagens do acordo, do nosso ponto de vista, terão sido menos decorrência de uma negociação falha do que da fragilidade da posição em que nos encontrávamos, com o mercado praticamente liberalizado, frente a um regime automotivo complexo, como o da Argentina, que envolvia amplas margens de proteção, subsídios, TRIMS (termo usado no GATT/OMC para definir certos requisitos do investidor) etc.

Seria excessivamente pretensioso afirmar que as ações e posturas assumidas pelo Brasil nos vários processos de negociação comercial obedeceram a uma estratégia claramente definida. Mesmo porque muitas delas constituíram respostas que tiveram que ser improvisadas a atitudes ou propostas de outros países. Mas não seria exagerado dizer que uma certa visão de como o Brasil deveria inserir-se no sistema de relações econômicas internacionais informou nossas posições nos diversos foros. Era evidente, por exemplo, que estarmos firmemente ancorados na nossa região – a América do Sul – era parte essencial desta visão. Para que isso ocorresse, era fundamental fortalecer o único mecanismo de integração já razoavelmente desenvolvido e estruturado, embora com muito por fazer, que era o MERCOSUL. A Tarifa Externa Comum era vista então como a vértebra deste mecanismo e, por essa razão, grande parte da atividade diplomática com os nossos sócios – para não falar das discussões internas – girou em torno dela. Para além do MERCOSUL, havia a consciência da necessidade de desenvolver formas eficazes e “GATT compatible” de integração com a América do Sul como um todo. Sabíamos que o objetivo de chamar os nossos outros vizinhos para uma União Aduaneira seria, àquela altura, excessivamente ambicioso e criaria resistências possivelmente intransponíveis. A solução a que se chegou foi a proposta de uma área de livre comércio – a ALCSA – que, caso concretizada, poderia posteriormente confundir-se com um MERCOSUL ampliado (não como é hoje com Chile e Bolívia como países associados, mas como um processo que poderia evoluir para União Aduaneira de toda, ou quase toda, a América do Sul). À luz do rolo compressor, que já se desenhava, em favor de uma área de livre comércio envolvendo todas as Américas (com a exceção de Cuba, naturalmente), essas tarefas ganhavam um sentido de urgência a que a Administração Itamar Franco, na sua vertente externa, procurou corresponder, na medida do possível. Algumas foram completadas, ainda que imperfeitamente, como a União Aduaneira do MERCOSUL, outras, como as que potencialmente desembocariam na ALCSA, mal puderam ser começadas.  Para evitar que esses projetos – importantes para a integração multilateral do Brasil – não fossem atropelados, procurou-se assegurar um prazo razoável para as negociações hemisféricas – o que de certa forma se logrou.  Em paralelo, houve uma busca consciente de equilibrar a iniciativa liberalizante no continente americano com um esforço semelhante em relação à Europa.

Não tendo participado diretamente das discussões posteriores, não me encontro em condições de julgar se os prazos que se estabeleceram e os processos lançados de forma embrionária naquele ano de 1994 tiveram ou não sua potencialidade plenamente aproveitada, à luz da “estratégia implícita” cujos elementos centrais esbocei acima. Por motivos diversos, os oito primeiros anos da década que iria de Miami (ou, se se quiser de Ouro Preto) à Conferência com que se marcará o início da ALCA correram mais depressa para alguns processos do que para outros. A ALCA, a despeito de embates retóricos e de  muito esforço negociador, continuou sua marcha aparentemente inexorável, ao passo que o MERCOSUL se enredava em conflitos, muitas vezes menores, entre os membros e teve sua dinâmica comprometida, em parte, pelas sucessivas crises financeiras das respectivas economias, todas vulneráveis às flutuações dos mercados globais. A ALCSA  - cuja própria denominação inicial foi deixada de lado, talvez para não ferir suscetibilidades do parceiro mais poderoso - avançou aos trancos e barrancos e sempre foi objeto de resistência dos nossos sócios do MERCOSUL; resistência que provavelmente levamos mais em conta do que deveríamos. Obviamente havia também dificuldades objetivas, inclusive entre os membros do Pacto Andino, mas com a importante ressalva, que fiz acima, de que acompanhei esses assuntos à distância, fica-me a sensação que poderíamos ter obtido compromisso mais forte de alguns de nossos outros vizinhos, especialmente a Venezuela, quando as condições políticas eram mais favoráveis.  A União Européia, de sua parte, a par algum voluntarismo (sempre útil) de Ministros e Comissários espanhóis ou portugueses, somente parece interessar-se pelo MERCOSUL quando as negociações com os Estados Unidos ameaçam fazer progressos mais nítidos.

Em face disso tudo, 2005 chegará – no que toca à interlocução entre a ALCA e os outros processos - praticamente como se tivéssemos concordado em 1994 com uma área de livre comércio das Américas para o ano seguinte. A diferença mais importante é a existência hoje de negociações multilaterais – o que não é um fator desprezível e que deve ser devidamente levado em conta em nossa estratégia global. Uma questão que se coloca, por exemplo, é a de saber se devemos fazer concessões importantes no plano regional hemisférico (ou birregional, no caso da União Européia), já que nos é dito e repetido à exaustão que as vantagens que buscamos, na sua grande maioria, apenas podem ser obtidas no plano multilateral (i.e. na “Rodada” da OMC).  Quanto aos demais elementos daquela “estratégia implícita”, mesmo sem desconhecer as dificuldades e tropeços a que está sujeita, creio que continuam válidos. Um MERCOSUL forte, potencialmente alargando-se a outros países da América do Sul (afinal a UE e mesmo o MCE – de que não mais se fala - não nasceram prontos, com a composição atual), é uma base necessária para lograrmos condições adequadas de negociação com os grandes blocos econômicos – os Estados Unidos sendo o principal deles, não só em função dos números mas do grau de coesão interna – com implicações que vão muito além daquelas que mais facilmente se vislumbram no plano estritamente comercial.

Londres, agosto de 2002

Post scriptum

A circunstância de o Presidente da República, Luís Inácio Lula da Silva, ter-me distinguido com a nomeação para o cargo de Ministro das Relações Exteriores estimula-me a acrescentar breves reflexões prospectivas sobre o MERCOSUL a este texto, escrito em agosto passado, quando ainda ocupava a função de Embaixador em Londres.

Em seu discurso de posse, o Presidente Lula declarou que a grande prioridade da política externa brasileira é a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida e que, para isso, é essencial uma ação decidida de revitalização do MERCOSUL. Essa revitalização não deve cingir-se à dimensão econômico e comerciais: não podemos perder de vista que o MERCOSUL é um projeto de aproximação política, social e cultural entre os povos da região.

Apesar dessas múltiplas dimensões, não podemos descuidar de reafirmar o projeto, traçado em Ouro Preto, de constituição de uma união aduaneira. Este texto mostra as dificuldades que enfrentamos na negociação da Tarifa Externa Comum, mas também obriga-nos a reconhecer que, apesar do ceticismo de alguns, contamos hoje com um instrumento, que apesar de imperfeito, constitui importante ativo diplomático na construção de um projeto comum de desenvolvimento e de inserção na economia mundial.

Nos contatos mantidos com meus colegas do MERCOSUL desde o início deste ano, tenho insistido na importância de recuperar a disciplina da Tarifa Externa Comum e de manter, mais do que nunca, coesão nas tratativas comerciais com outros países ou blocos. .
Brasília, fevereiro de 2003

(2)  Para uma análise histórica das várias etapas do MERCOSUL, inclusive das “Tarefas” a serem completadas até 31 de dezembro de 1994, ver SEIXAS CORREA, L. F.: “A Visão Estratégica Brasileira do Processo de Integração”, setembro de 2002 (Texto disponível na página do MRE na Internet”).

(3) AMORIM, Celso e PIMENTEL, Renata.  “A Iniciativa para as Américas: o Acordo do Jardim das Rosas” in GUILHON DE ALBUQUERQUE, J. G. (org) Sessenta Anos de Política Externa, vol 2 – Diplomacia para o Desenvolvimento, São Paulo, Núcleo de Pesquisa da USP, 1996.

(4) No ano de 1990 e até meados de 1991, a “Iniciativa para as Américas” mereceu muito mais atenção do que o projeto de integração com os nossos vizinhos, da parte de instituições voltadas para o debate intelectual sobre temas da atualidade, como o “Forum Nacional”, dirigido pelo Ministro Reis Velloso. (cf REIS VELLOSO, J. P., org.: O Brasil e o Plano Bush, Nobel, 1991)

(5) Ver, i.a., SIMAS MAGALHÃES, Fernando: Cúpula das Américas de 1994: papel negociador do Brasil, etc..., IRBR, FUNAG, 1999. Para a abordagem sob a ótica dos Estados Unidos, ver FEINBERG, Richard, Summitry in the Americas: a progress report, Institute of International Economics, 1997.

(6) Não só a União Européia, mas os próprios Estados Unidos se convenciam paulatinamente da importância do Grupo. Contrariamente ao que vinha sendo, na época, o padrão de comportamento da Administração norte-americana, o Secretário do Comércio Ron Brown viria a pedir, durante a Cúpula de Miami, um encontro conjunto com os Chanceleres dos quatro países.




 Notas

(1) Não é meu objetivo com este breve retrospecto, que envolve também alguma dose de análise e avaliação subjetivas, dar conta, passo por passo, de todos os momentos que levaram à adoção da Tarifa Externa Comum no MERCOSUL. Há, por exemplo, um hiato (mais ou menos entre julho de 91 e junho de 93), entre o período pouco posterior ao Tratado de Assunção e ao Acordo 4+1 e a fase final da discussão da TEC, devido ao simples fato de que nessa época eu não estava no Brasil e, portanto, não acompanhei de perto as negociações. Isto não quer dizer que fatos importantes (como a adoção do Cronograma de Las Leñas, por exemplo) não tenham ocorrido neste período, que incluiu o último ano do Governo Collor e os primeiros meses do Governo Itamar. Simplesmente tais fatos não aparecem com muita nitidez no meu radar pessoal. Por essa razão, pessoas que tiveram papel de relevo nestes momentos não são referidas no texto. É o caso do Embaixador Rubens Barbosa, que, com breve intervalo, me sucedeu como encarregado das negociações do MERCOSUL e a quem ainda encontraria como Sub-Secretário para Assuntos Econômicos, quando voltei ao MRE. O artigo tampouco faz jus ao trabalho dos “operários” do MERCOSUL, do lado brasileiro, como o (hoje) Embaixador Renato Marques ou (igualmente hoje) Embaixador Carlos Alberto Simas Magalhães, que, apesar do menor grau hierárquico na época, tiveram influência ao longo de todo o processo. Por outro lado, não tenho, no momento presente, condições objetivas para uma pesquisa aprofundada de reuniões, press-releases, documentos etc... Afora o recurso a um ou outro texto de referência, para evitar as traições da memória, o essencial do relato se baseia em reminiscências pessoais de atitudes e discussões, cujo sentido intelectual e político guardo com muita clareza, mesmo quando os locais e as datas, bem como os personagens (não os centrais, obviamente), muitas vezes se misturam ou ameaçam esfumar-se.

 


Dezembro de  1993. Momento solene da assinatura do Protocolo de Ouro Preto.
Ao centro, o Presidente Itamar  Franco, que tem à sua direita o Chanceler  Celso Amorim.



Março de 1993. Os impulsionadores do Protocolo de Ouro Preto,  Presidente Itamar  Franco ( à esq.) e o Chanceler Celso Amorim (à dir.) Ao centro Finbar Gangar, Presidente de  Trinindad Tobago.




23 de julho de 1998, Ushuaia, Argentina. Reunião da Cúpula de Presidentes de paises do cone sul, contando também com a presença do Presidente sul-africano Nelson Mandela




1993, Chanceler Celso Amorim




Brasilia, 14 de outubro de 1999. ( Da esq.) O Presidente argentino Carlos Menem,
o Chanceler Luiz Felipe Lampreia e o Presidente Fernando Henrique Cardoso





Rumo ao Mercosul, encontro dos presidentes Alfonsin ( Argentina, à esq ) ,
Sarney ( Brasil ) e Julio Maria Sanguinetti ( Uruguai )





O Presidente Fernando Henrique Cardoso em Buenos Aires, junto com seus pares do Mercosul, 
para a posse do Presidente Fernando  de la Rúa ( que está à sua dir. )