MISSÕES DE PAZ: A DIPLOMACIA BRASILEIRA NOS CONFLITOS INTERNACIONAIS

Coordenação de Raul Mendes Silva



ECO 92 – HISTORIA DE UNA NEGOCIACIÓN
El capítulo financiero de la Agenda 21 durante
la Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo
Rio de Janeiro 3 – 14 de junio de 1992

 

EMBAJADOR RUBENS RICÚPERO
Coordinador del Grupo de Contacto sobre Finanzas en la UNCED – Rio
Actual Secretario-General de la UNCTAD/CNUMAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, Ginebra)

     Bien temprano, aquella mañana del miércoles 3 de junio de 1992, cuando me levanté, pensé en la gigantesca labor que Brasil había aceptado. El mundo, finalmente, se había sensibilizado profundamente que era necesario actuar, inmediatamente, y todo sucedería en la ciudad de Rio de Janeiro. 103 Jefes de Estado y un total de 182 países participaron del acontecimiento. Al final, se habían aprobado algunos acuerdos oficiales internacionales: Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente; Agenda 21 y los medios para su implementación; Declaración de Bosques, y la Convención sobre la Diversidad Biológica.

     ¿Cómo construir una ingeniería financiera que pudiese sustentar los pasos siguientes, ya que existía tanta disparidad de puntos de vista?

     La negociación del capital financiero de la Agenda 21 tuvo lances muy curiosos,  y colocó en relieve trazos tan característicos del panorama de las relaciones internacionales, que me pareció valía la pena registrar algunas de las impresiones que me quedaron de dichos acontecimientos.

RESEÑA HISTÓRICA

     Llegué a tomar conocimiento del tema tardíamente, cuando era el Embajador de Brasil en Washington y me informaron que me llamarían a Rio para ayudar en los esfuerzos que se realizarían en el campo de las finanzas, en un formato que, en esa época, todavía no estaba bien definido, pero que sugería alguna iniciativa paralela e informal, a través de una reunión de ministros de unos pocos países clave. Antes de embarcar, estuve con el Director Ejecutivo del GEF en el Banco Mundial, y gente vinculada al tema en Washington, con el propósito de informarme sobre el estado de esta cuestión.

     Como resultado de parte de estas conversaciones, ya me quedaba bien claro al llegar a Rio que el proceso de negociación, necesariamente, se encuadraría en los patrones acostumbrados de las tomas de decisión en el ámbito de las Naciones Unidas, con todo lo que esto implica de maquinaria pesada, reuniones con centenas de participantes y el énfasis en la intermediación de los grupos regionales. En ese cuadro, no había lugar para atajos o fórmulas capaces de economizar tiempo o esfuerzo.

     También noté, con una nitidez casi insuperable, lo difícil que sería la tarea. De todos los temas de la Agenda, éste era el único donde no se disponía siquiera de un texto aceptable para todos, como base de las negociaciones, aunque algunos párrafos estaban en abierto, como ocurría en los demás asuntos. Desde el principio, un diálogo de sordos había caracterizado la discusión financiera entre los países industrializados y en desarrollo, con el resultado de que los dos diplomáticos con mucha experiencia y muy competentes, escogidos sucesivamente para coordinar el grupo antes que yo, no habían encontrado condiciones suficientemente maduras para aproximar las posiciones.

     Frente a esto, pensé inicialmente en tratar de confiar a Japón el liderazgo del grupo de contacto, posición para la cual sería el candidato natural, por ser una nación donadora con disposición aparentemente más generosa de efectuar una contribución financiera considerable.

     Lamentablemente, la idea no fue acogida por los japoneses, no restando otra alternativa sino la de recurrir al país anfitrión. Consecuentemente, con gran reluctancia de mi parte, el Embajador Tommy Koh, de Singapur, presidente del Comité Preparatorio,  me indicó para coordinar el grupo de contacto sobre finanzas en la primera reunión del Comité Principal el miércoles 3 de junio, poco después de la apertura de la UNCED.

PRIMEROS PASOS

     Bien al comienzo, traté de aconsejarme con un grupo menor formado por los representantes de los grupos regionales afines: Grupo de los 77, China, Federación Rusa, América Latina, Caribe, África, Asia, EE.UU.,  Japón, CEE, Nórdicos, CANZ (Canadá, Australia, Nueva Zelanda). Teniendo presente la reacción negativa al documento circulado en la última sesión del Comité Preparatorio en Nueva York, con numeración oficial de la conferencia por el coordinador anterior, tomé el cuidado de decirle a algunos representantes, antes de comenzar la reunión, que estaría dispuesto a preparar un nuevo documento, pero apenas si me lo pidiesen públicamente. Abierta la reunión, resumí la situación en que nos encontrábamos: teníamos que cerrar el trabajo del Comité Principal el miércoles 10 de junio, y sólo disponíamos a rigor de cinco días (estábamos a 5 de junio), para producir un capítulo acabado para la Agenda. Por no existir un documento básico común,  aguardaba sugerencias de las delegaciones sobre cómo proceder. A esta indagación, las delegaciones respondieron estimulándome a preparar un papel que no se presentase oficialmente, como sustituto del documento L / 41 / Rev.1, considerado por el G-77 y China como traduciendo su posición, aunque inaceptable para los demás.

     Comencé a trabajar en la redacción de esos subsidios, con la ayuda del Sr. Joseph Wheeler, norteamericano, un competente miembro de la Secretaría de la UNCED/CNUMAD, ex-Director por 5 años de la División de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE y gran conocedor de todo lo que atañe a la ayuda al desarrollo. Completaba ese pequeño grupo de redacción, el Ministro de Medio Ambiente del Itamaraty, hoy Embajador de Brasil en México e, indiscutiblemente, la persona que, en condiciones adversas, más contribuyó para desarrollar con inteligencia e integridad, las posiciones brasileñas sustantivas en la Conferencia. De los tres, yo era el que menos conocía el tema, debiéndose entonces a mis dos compañeros lo que pueda haber habido de útil en esta labor.

     Dimos al fruto de nuestro esfuerzo el modesto nombre de Elementos para um Papel de Trabalho y al presentarlo tuvimos cuidado de: a) esclarecer que no se trataba de un documento oficial de la Conferencia, ni pretendía sustituir el L / 41 /Rev.1; b) explicar que el nuevo papel se justificaba por la necesidad de recopilar, por escrito, todo lo que ocurrió después del L / 41 / Rev.1 como, por ejemplo, el resultado de las discusiones del Comité Preparatorio en su sesión en Nueva York, la reunión del GEF en Washington en mayo, los dispositivos financieros de las convenciones sobre el clima y biodiversidad, la reunión de personalidades eminentes de Tokio, el más reciente comunicado de la Comisión Bruntland en Londres, etc.

     Las reacciones al documento, relativamente más vivas de parte del G-77, orientaron la elaboración de una nueva versión sometida al tamiz de una reunión plenaria del Grupo de Contacto la tarde del viernes 6. Comenzamos la discusión examinando las posibles enmiendas a los párrafos. Transcurridas casi dos horas, todavía nos encontrábamos en la parte inicial del documento y las enmiendas se multiplicaban. Faltando apenas una hora para el término de la reunión, nos pareció mejor pedir a las delegaciones que expresasen su pensamiento sobre los demás elementos del documento de trabajo. La invitación estimuló un debate de tamaña intensidad y duración, que nos obligó a continuar, exclusivamente en inglés durante más de una hora, después de la salida de los intérpretes. A pesar de frustrante por la tendencia de hacernos  retroceder en la etapa de las discusiones, para llegar a las posiciones iniciales de muchos meses atrás, la experiencia tuvo, en mi opinión, dos méritos. El primero fue el de dar a las delegaciones la oportunidad para manifestar sus tendencias y emociones, marcando una delimitación singular para ajustar el texto. El segundo fue que las propias delegaciones comenzaron a proponer, al final, que se adoptase un formato con un número reducido de participantes, capaz de desarrollar negociaciones efectivas con base en una versión revisada del texto, incorporando las observaciones formuladas.

     Terminada la reunión y a pesar de cierto desaliento consecuente con este debate tan cansador, los tres integrantes del núcleo de redacción nos reunimos y, entre las 19:30 horas y medianoche reformulamos profundamente el texto tratando de incorporar, en la medida de lo posible, el máximo número de nuevas propuestas y de armonizarlas entre sí. Distribuimos el documento resultante al final de la tarde del sábado, para que las delegaciones tuviesen suficiente tiempo para digerirlo el domingo, y reunirse con los grupos regionales el lunes 9. A esta altura, cuando el plazo final del Comité Principal estaba bien próximo, comenzaron a circular sugerencias que frenamos firmemente, para confiar el asunto a un pequeño grupo de ministros.

NEGOCIACIÓN DECISIVA

     Visto que el G-77 y los demás grupos habían realizado sus encuentros de coordinación el día 9, se convocó para el día  siguiente una reunión de los líderes regionales en la cual tendríamos que producir, a cualquier costo, un capítulo acabado con tan pocos puntos pendientes cuanto fuere posible. Organizada en una sala menor y fijada para las once horas del martes 10, la reunión sufrió un atraso de media hora debido a la presencia de un excesivo número de delegaciones que nos forzaron a persuadirlas a no permanecer en el recinto. Finalmente, comenzamos las tareas con la participación de Japón, EE.UU., CANZ, Nórdicos, CEE (Portugal, Países Bajos, Reino Unido, Francia), Federación Rusa, China y G-77 (Pakistán, presidente del grupo, pero también India, Malasia, Irán, Benin, Mozambique, Nigeria, Egipto, Jamaica, México, Venezuela).
    
     Saltamos los 14 párrafos iniciales y atacamos inmediatamente la parte más ardua, los medios de implementación. Alrededor de las trece horas, sin que hubiésemos progresado considerablemente, la secretaría recordó que tendríamos que dejar el recinto para un encuentro del Grupo del Caribe. Decidimos no ceder el recinto a nadie y dar por cerrada la reunión únicamente después de terminar el trabajo. Tratamos de conseguir que nos trajesen algo para comer, sin suerte alguna, y aún así continuamos trabajando, cada delegación dependiendo de sus propios recursos. La atmósfera de las negociaciones fue armoniosa y constructiva, aunque hubo algunos instantes intensamente tensionados y llenos de nerviosismo. Tuvimos que suspender las deliberaciones brevemente dos veces para evacuar, con alguna dificultad, los colados que amenazaban arruinar el formato del pequeño grupo negociador.

GEF

     Conforme se podría haber previsto, la parte relativa al Global Environment Facility (GEF) del Banco Mundial fue la más peliaguda, y exigió cuatro a cinco horas de discusión. El resultado fue, no obstante, mejor de lo que se podría esperar y representó un considerable progreso respecto a la etapa anterior. Se consiguió preparar un texto relativamente pormenorizado y claro, con la indicación de lo que se tenía que introducir para obtener un mecanismo renovado: transparencia, universalidad y equilibrio Sólo al término de la negociación nos estancamos en un punto incontrolable: la exigencia del G-77 de mencionar, explícitamente, que no aceptaba préstamos con condicionalidades, lo que provocó, en represalia, la introducción de corchetes en varios párrafos por la Delegación norteamericana, cuyo lenguaje ya había sido negociado y aprobado anteriormente.

     Sin haber almorzado o cenado, apenas interrumpido por media hora la reunión para permitir que los participantes comiesen algo rápidamente, el agotamiento,  el sueño y el hambre combinaron finalmente para producir un espíritu de compromiso. Alrededor de las dos de la mañana, los mismos negociados que, al comienzo, llevaron horas para discutir una palabra, estaban aprobando páginas en pocos minutos. El que no dejó de causarnos una u otra dificultad posterior, como se verá a seguir.

     Aproximadamente a las cuatro horas de la madrugada, en un Centro de Convenciones completamente desierto, se llegó a lo que parecía imposible: dar por aprobado el capítulo 33 de la Agenda-21, saludado por los participantes con aplausos de alivio y alegría.

CUESTIONES PENDIENTES

     Quedaron pendientes tres grandes temas: la fecha para el cumplimiento del compromiso de contribuir con 0,7% del PNB para la ayuda oficial al desarrollo (ODA) el párrafo sobre la reposición en términos reales de la Asociación para el Desarrollo Internacional (IDA) del Banco Mundial, y la sección relativa al GEF. Dos otras cuestiones menores resultaron las condiciones un tanto confusas de las horas finales de esta exhaustiva negociación: la falta de entendimiento entre las delegaciones de la India y EE.UU. debido a la introducción, por esta última, de la palabra including entre new and additional resources y on grant and concessional terms en el párrafo 10 (el problema real era saber si todos los nuevos y adicionales recursos provistos en bases concesionales a través de programas oficiales de ayuda podrían provenir de inversiones o flujos privados), y una referencia a las modalidades de debt relief en el contexto del Club de París, adicionada por iniciativa de Mozambique y Benin en nombre de los países menos desarrollados y rechazada, después de aprobada en el Grupo, por Japón y EE.UU. contrarios a las decisiones que ampliaban las concesiones dadas por el Club de París.

     El día siguiente, el Comité Principal aprobó el capítulo en sus contornos generales y pasamos a concentrar nuestro esfuerzo en superar las cuestiones en abierto. La presencia en Rio, en aquel momento, de numerosos ministros y la evidente imposibilidad de resolver el problema del compromiso de los 0,7% del PIB en este alto nivel jerárquico, aconsejaron separar este punto de los demás y confiarlo a consultas que conduciría el Ministro de Cooperación para el Desarrollo de los Países Bajos, Jan Pronk. El Ministro es una personalidad de gran experiencia en este campo (participa de las negociaciones sobre el asunto desde los años 70), y goza de credibilidad junto a los países en desarrollo (incluso porque su país es uno de los pocos que han cumplido la meta de los 0,7% ).

     Mientras tanto, con base en consultas hechas a las delegaciones involucradas directamente, se encontró una solución para cada uno de los demás asuntos pendientes. debido a la separación de las referencias a new and additional resources y on grant or concessional terms  en dos frases distintas,  se hizo innecesaria la adición controvertida de la palabra including.

     Después de realizar difíciles negociaciones triangulares Japón-LDCS (Mozambique, Benin) deudores asiáticos de medianos ingresos (Filipinas, Indonesia), se concordó usar una fórmula para mencionar las dos categorías de deudores que existen en el contexto de las medidas de alivio de la deuda del club de París, con un tratamiento diferenciado y un tratamiento y énfasis a favor de los primeros.

     El problema de la condicionalidad tuvo una solución relativamente simple con la aceptación, por todos, de la expresión consagrada en la Resolución 44 / 228: "sin introducir nuevas formas de condicionalidad". De esta forma, la delegación norteamericana concordó en retirar sus corchetes de los demás párrafos, y se pudo aprobar la sección sobre el GEF por consenso.

EL PROBLEMA DE LA IDA

     Restaba una de las cuestiones que acabaron siendo las más exasperantes de la negociación: la reposición del capital de la Asociación de Desarrollo Internacional (IDA) del Banco Mundial, cuya discusión comenzaría un mes después del cierre de la UNCED. Esa fue otra de las grandes frustraciones de la negociación financiera en lo que atañe a los resultados. Inmediatamente después de comenzar la Conferencia, el discurso de Lewis Preston, Presidente del Banco Mundial, provocó entusiasmo en Maurice Strong y en la Secretaría así como junto a la mayoría de los participantes. Preston propuso, incisivamente, que la IDA fuese recapitalizada en términos reales, lo que implicaba aumentar los recursos disponibles de los cerca de US$ 15 mil millones de entonces, a aproximadamente US$ 18 mil millones. Además, también se crearía un Earth Increment de US$ 5 mil millones, para los cuales el Banco contribuiría con US$ 1,5 mil millones retirados de su propia renta.

     El discurso de Preston aumentó sustancialmente el nivel de expectativas de los países en desarrollo, cuyos documentos de posición se referían, hasta ese entonces, a modestas metas de reposición para el Fondo. También se convirtió en el patrón mínimo que comenzó a usar la Secretaria. Al ver que nuestro Secretario, Joseph Wheeler, había  incorporado la parte esencial del pronunciamiento de Preston al párrafo correspondiente a la IDA, tuve la intuición de que eso llegaría a convertirse en un foco de problemas y luché contra la aceptación de la redacción propuesta. No obstante, acabé rindiéndome al argumento de que, por tratarse del brazo concesional del BIRD y destinarse a los países más  pobres, debíamos tratar de obtener, por lo menos, el endoso a la propuesta de Preston.

     Lamentablemente, el presentimiento fue realista y poco después tuvimos indicaciones de que los donadores, especialmente los EE.UU., que responden por casi 22% del Fondo y Japón, pero también la mayoría de los demás, no estaban preparados para asumir un compromiso tan categórico durante la UNCED.

     El viernes 12 de junio dimos inicio, a las dieciocho horas, a una reunión del grupo menor de representantes regionales, para tratar de solucionar la cuestión. Esa misma noche, el Presidente Collor ofrecía en el Palacio de Laranjeiras una cena al Presidente Bush, que festejaba su cumpleaños a la cual yo había sido invitado, y pretendía salir del Riocentro antes de las veinte horas con el Ministro Celso Lafer. A las diecinueve horas era evidente que la cuestión se había complicado y que estábamos enfrentando una crisis en desarrollo. Dudé unos minutos, pero finalmente me disculpé por la ausencia a la cena y, en compañía de mis compañeros de grupo, tratamos de encontrar alguna expresión que transmitiese la sustancia de la propuesta de Preston, sin usar la expresión términos reales, contra la cual existían objeciones, entre otras razones, porque podría establecer un precedente para otros procesos de reposición de capital. Durante horas exploramos quizás más de una docena de fórmulas, algunas ingeniosas y  aparentemente satisfactorias.

     Sin embargo, ninguna se reveló capaz de satisfacer a los desarrollados y en desarrollo. En cierto momento, suspendí la sesión e invité al Embajador Curtis Bohlen, de la Delegación norteamericana y el Embajador Marker, de Pakistán, Presidente del G-77 en Nueva York, que conversasen en mi oficina, ambos, diplomáticos de gran integridad y competencia, cuyo espíritu constructivo contribuyó en gran medida para llevar a término las negociaciones financieras. En este contacto menor, se verificó que el impase era efectivamente grave, ya que la falta de aceptación de la expresión términos reales y otros elementos de la propuesta de Preston había sido confirmada, del lado norteamericano, después de la consulta a la Casa Blanca, siendo por otro lado una exigencia  prioritaria de Pakistán, quizá mucho más que del G-77 propiamente dicho.

     Ese fue, quizás, el momento en que sentí mayor desesperación a lo largo de toda la negociación, probablemente por efecto del cansancio y sacrificio acumulados en casi dos semanas. Visto que Marker se había ausentado para comer algo y participar más tarde en otras reuniones, continuamos informalmente en la búsqueda de una solución, encontrada finalmente y de manera sorprendente usando una fórmula propuesta por el representante de India, que sugirió que el párrafo de la IDA simplemente dijese que se daría especial consideración, en la negociación del replenishment, al discurso del Presidente del BIRD. Aceptada por el representante chino, la fórmula tenía, por ende, el endoso de los dos países que son los mayores destinatarios de la IDA. Aprobada por Bohlen, por los japoneses y por los europeos, fue llevada esa misma noche a la plenaria, donde Marker, que no había podido ser consultado (contrariamente a sus compañeros de Delegación), solicitó un poco de tiempo, hasta la mañana siguiente, para consultar al G-77. El sábado, después que los paquistaníes levantaron objeción, se pudo obtener consenso sobre la fórmula de referencia al discurso de Preston.

LA CUESTIÓN DE LOS 0,7%

     Habiéndose resuelto, de este modo, la última cuestión pendiente bajo mi responsabilidad directa, comencé a trabajar con el Ministro holandés Jan Pronk en la búsqueda de una solución para el peliagudo problema de tratar de fijar un horizonte de tiempo para cumplir con el compromiso de contribuir 0,7% del PIB como ayuda oficial para el desarrollo.

     Desde el principio se había percibido que la única posibilidad de encaminar un problema que se arrastraba hace más de veinte años, era a través de lo que se convencionó en llamar de menu approach. En otras palabras, se trataba de establecer una diferenciación entre las situaciones particulares de varias categorías de países (en términos del compromiso histórico de las Naciones Unidas), y dar a cada una el tratamiento correspondiente.

      Por consiguiente, en el caso de los Estados Unidos (y asimilados) que alegaban no haber asumido jamás el compromiso, la fórmula encontrada se desdoblaba en dos elementos. El primero era evitar, en la sentencia general, hablar en afirmar el compromiso en complemento a la reafirmación de ese compromiso por los que lo habían asumido. El segundo elemento fue incluir una sentencia cubriendo esa clase de países en la cual se diría que "otros países desarrollados" ("en consonancia con su apoyo a los esfuerzos de reforma en los países en desarrollo", frase de la Declaración de Cartagena de la UNCTAD, agregada por la Delegación norteamericana) "concuerdan en realizar su mejor esfuerzo para aumentar su nivel de ODA”.

     Los ex-países socialistas y los exportadores de petróleo fueron contemplados con la siguiente frase: "Otros países, inclusive los que atraviesan el proceso de transición para una economía de mercado, podrán aumentar voluntariamente las contribuciones de los países desarrollados". Como se verá en la parte relativa a las posiciones negociadoras de grupos, esa fórmula también se convirtió en un punto polémico, que amenazó hasta el fin impedir el logro de consenso.

     Los problemas mayores se concentraron, no obstante, alrededor de la situación de los países que aceptaron el compromiso pero no alcanzaron la meta. Los raros países que cumplieron el objetivo fueron señalados como merecedores de elogio y "alentados a continuar contribuyendo al esfuerzo común para colocar a disposición los sustanciales recursos adicionales que tienen que ser movilizados ".

     En las primeras versiones que propusimos para el capítulo 33 ofrecíamos 3 opciones: a) el año 2000; b) lo más rápido posible; c) en el año 2000 o lo más rápido posible después de esa fecha. Finalizadas las negociaciones que duraron hasta la noche anterior al cierre de la UNCED, se adoptó como regla general que "los países desarrollados reafirman sus  compromisos de alcanzar la meta aceptada por las Naciones Unidas de 0,7 por ciento del PNB en relación a la ODA y, en la medida en que aún no alcanzaron dicho objetivo, concuerdan en aumentar sus programas de ayuda de tal forma que les permita alcanzar la meta lo más rápidamente posible, y asegurar una rápida y efectiva implementación de la Agenda 21". A continuación se indicó que "algunos países aceptan o aceptaron alcanzar la meta en el año 2000". La novedad, sin embargo, fue incluir la decisión de que "la Comisión de Desarrollo Sustentable fiscalizará y dará seguimiento regularmente al progreso en dirección a esa meta… Este proceso de revisión (continúa el párrafo) debe combatir, sistemáticamente, el monitoreo de la implementación de la Agenda 21 con una revisión de los recursos financieros disponibles".

     En conexión con el artículo 21 del capítulo, que ya fijó la necesidad de realizar la revisión y el monitoreo de los recursos financieros vinculados con la implementación de la Agenda, el párrafo sobre la ODA estableció por primera vez un mecanismo de las Naciones Unidas (la Comisión de Desarrollo Sustentable) con autoridad para dar seguimiento y fiscalizar los flujos de ayuda oficial en pro del desarrollo. Como todos sabemos, hasta le fecha, los datos relativos a estos flujos eran apenas sometidos por los donadores al Comité DAG de la OCDE.

     En su versión final, las fórmulas aprobadas evolucionaron a partir de las propuestas hechas por un pequeño grupo de redacción, coordinado por el Ministro Klaus Topfer, de Alemania. También tuvimos que esperar algunas horas hasta que el laborioso proceso interno de consultas entre los miembros de la OCDE llegase a su fin. Según los comentarios que surgieron en dicha oportunidad, uno de los problemas había sido suscitado por la dificultad de dar el debido crédito a los países que ya habían aceptado cumplir el compromiso hasta el año 2000 en el pasado (Países Bajos, Dinamarca), estableciendo al mismo tiempo una distinción respecto a los que sólo lo habían aceptado en ese momento (Francia). Finalmente, cerca de las once horas de la noche, se consiguió dar el toque final y aprobar todo el capítulo financiero (33) de la Agenda, no antes que Arabia Saudita y Kuwait manifestasen reservas sobre los párrafos inherentes a las expectativas sobre su posible contribución como donadores, como parte de su estrategia general de tratar de reabrir el consenso general sobre la Agenda, alcanzado tan penosamente.

LAS POSICIONES EN CONFRONTACIÓN

     En el grupo de finanzas no se repitió la polarización entre los Estados Unidos y los demás, que caracterizó la cuestión de la biodiversidad o la de los límites para las emisiones de gases en la Convención sobre el Clima. Como era de esperar, debido a la naturaleza de la discusión financiera y el papel central ocupado por el viejo tema del compromiso de los 0,7%, los participantes se dividieron de manera general deacuerdo con la tradicional línea de demarcación Norte-Sur. Esta oposición incluyó, al mismo tiempo, importantes excepciones y matices significativos. Consecuentemente, los Nórdicos, que ya habían cumplido el compromiso (o estaban cerca de lograrlo) fueron muchas veces un grupo de presión más insistente y, casi diría, más intransigente que el G-77 en la exigencia de que los demás industrializados alcanzasen la meta. También dieron un énfasis especial y comprensible a la necesidad de una distribución más equitativa del fardo entre las naciones ricas.

     Los socialistas, por otra parte, liderados por la Federación Rusa, tenían un objetivo mayor, casi único: consagrar su categoría de países en transición para una economía de mercado y evitar que se les aplicasen, automáticamente, patrones de expectativas de contribuciones para la ODA similares a las de los industrializados. Por ende, se encontró resistencia por parte del G-77 y de China, que sólo cedió al compromiso.  Los exportadores de petróleo, preocupados con la premisa de la Agenda 21 favorable a una economía energética, trataron todo el tiempo de debilitar aún más la idea de que les correspondía, voluntariamente, adelantar recursos propios para aumentar la contribución de los desarrollados.

     Para el G-77 como un todo, lo principal era consolidar el avance conceptual de que la Agenda sólo podría implementarse si hubiese nuevos recursos, sustanciales y adicionales. De ahí la lucha por el "fondo verde", por el compromiso de cumplir la meta de 0,7% en una fecha cierta, la exigencia de reponer la IDA en términos reales, además del Incremento de la Tierra.

     Entre los desarrollados, los más reacios en aceptar la fecha propuesta para la ODA fueron los países que enfrentaban dificultades con déficit presupuestarios graves o que necesitarían aumentar significativamente, y a corto y mediano plazo, sus programas de ayuda, a fin de acompañar un PNB en expansión (Canadá, Reino Unido, Japón). La CEE. vivió una problemática aparte. Sus dificultades para lograr posiciones conjuntas internamente, marcaron muchos momentos importantes de la negociación. En uno de esos momentos, cuanto todos los participantes habían sido llamados a expresar su reacción a determinada postura, el representante comunitario (Portugal), después de confesar que no existían definiciones de la CEE. en aquella materia, sugirió que negociásemos primero entre nosotros una fórmula que se propondría más tarde a la consideración de la Comunidad. No me contuve y observé que aceptar dicho abordaje sería igual a conferir a la CEE. el privilegio de ser el único participante de la negociación que no se vería obligado por ella, en otras palabras, que sería participante y  juez al mismo tiempo. La Comunidad, tan interesada en hacerse representar en todas las organizaciones y foros internacionales como una unidad, pretendiendo tener una única voz, acababa comportándose en la UNCED como un mero grupo geográfico del tipo del grupo latinoamericano o asiático que no tienen, evidentemente, ninguna pretensión a posturas comunes. Si la CEE. no puede presentar posiciones comunes, comenté, mejor sería que ella se hiciese representar por los doce.

     Después escuché a otro delegado comunitario decir que se había cometido un error al pretender que la CEE opere como entidad única en materia en la cual la Comisión de Bruselas no tiene un mandato (contrariamente al área de comercio, por ejemplo, reservada a la Comisión por el Tratado de Roma ).  Además, debido a la amplitud del abanico de dispersión de las situaciones reales de los países comunitarios en materia de cumplimiento del objetivo de 0,7% de la ODA (de 0,7% a 15% ), cualquier esfuerzo de unificar las posiciones estaba condenado al fracaso. En el fondo, la imagen de la Santísima Trinidad, la Comunidad quiso ser doce personalidades diferentes en una única unidad, poco probable de alcanzar.

BALANCE FINAL

     En todas las listas de los fracasos de la UNCED, la debilidad de los compromisos financieros comparece de manera destacada al lado del rechazo de metas obligatorias para reducir la emisión de gases en el clima, el rechazo norteamericano de firmar la convención de la biodiversidad o de la dilución de la declaración de principios sobre los bosques. Maurice Strong, por ejemplo, lamentó la ausencia de modalidades automáticas de generación de fondos por medio de fórmulas innovadoras como los permisos comerciables (tradable permits), y declaró que, aunque hubiese habido un acuerdo en el ámbito de las finanzas, dichos acuerdos no hubiesen recibido suficientes compromisos.

     Después de describir la Conferencia como un "juego de oportunidades perdidas", el Financial Times consideró que había puesto el dedo sobre la llaga, cuanto a lo ocurrido: el mundo industrializado y el mundo en desarrollo fracasaron, nuevamente, en encontrar una base para la cooperación. En un artículo de Edward Mortimer, fechado el 12 de junio, el periódico detectó en la reunión de la cumbre de la UNCED, un “sabor de los años 70”,  por el resurgimiento del Grupo de los 77 como articulador eficaz en lo que se convirtió en un innegable y típico cotejo Norte – Sur. Mortimer resume bien la cuestión: “¿Es que el reciente interés del Norte en el medio ambiente global y, especialmente, en la preservación de los recursos naturales, tales como los bosques tropicales localizados en el Sur, puede suministrar una base alternativa (con respecto al petróleo de la OPEP de los años 70 ) para regatear una negociación?”  Y elabora: " Los Gobiernos del Norte aceptaron que el Sur no podría llevar en serio las demandas ecológicas, a no ser que fuese atendida su propia agenda de desarrollo económico. Los países tropicales juzgan que, finalmente, tenían algo que el Norte quería y por lo que estaba dispuesto a pagar". Termina diciendo, a mi ver un poco precipitadamente: "No obstante, queda claro ahora que no se cerró ninguna negociación real en Rio”.

     La palabra-clave aquí es real. Si con eso se quiere decir que faltaron ofertas concretas, tangibles, de recursos financieros en nivel sustancial, es difícil discordar. Si la intención, no obstante, es negar que la Conferencia haya creado el cuadro de referencia para un nuevo tipo de cooperación internacional, es fácil demostrar lo contrario. Para llegar a un juicio equilibrado, creo que los resultados de la UNCED deben ser evaluados de acuerdo con 4 aspectos principales: el proceso negociador, los recursos comprometidos, el sistema financiero, y el condicionamiento de los programas ambientales a la disponibilidad de recursos.

PROCESO NEGOCIADOR

     Desde ese punto de vista, la reunión representó un avance expresivo en la práctica internacional. Al hablar en “sabor de los años 70”, el Financial Times vislumbró un hecho pasado, desapercibido hasta ese entonces:  la UNCED realizó de manera un tanto disimulada la aspiración de las "negociaciones globales" rechazadas en Cancún a comienzo de la década de 1980, en un gesto que, simbólicamente, cerraba el diálogo Norte-Sur de los años 70.

     Como se debe recordar, la expresión contenía dos elementos: la necesidad de negociar globalmente todos los aspectos interconectados del orden económico mundial (moneda, finanzas, comercio, ayuda), y la exigencia de que el locus de la negociación fuese la Asamblea General de las Naciones Unidas, en proceso decisorio democrático e igualitario (y no en las instituciones de Bretton Woods, de acuerdo con el voto ponderado, característico de ese tipo de organizaciones).

     Fue el ideal de las negociaciones globales que finalmente prevalecieron en Rio de Janeiro, queda claro que sin el alcance de todos los temas de la agenda de la década de 70, pero aún así, cubriendo un territorio muy vasto (basta, para probar el punto, recorrer con la mirada el índice de las materias de la Agenda 21 ).

     No nos admira, por lo tanto, que fuesen gigantescas las dificultades encontradas en las negociaciones, donde la diferencia de intereses concretos se intensificaba por las divergencias ideológicas sobre la forma de abordar la construcción del orden económico. A pesar del menor poder de regateo o negociación de los países en desarrollo, el proceso onusiano les permitió tener una participación real en un juego negociador donde los industrializados tuvieron que hacer concesiones apreciables. En este sentido, el "consenso de Rio” estuvo lejos del llamado "consenso de Washington" en el exclusivismo de la visión de este último, de un verdadero camino único para el desarrollo.

     De hecho, fue interesante que, en esa primera prueba de edificación de un nuevo órden, la postura más afirmativa de Europa y Japón, por un lado, y las reticencias que debilitaron el poder del liderazgo de los EE.UU. del otro, abrieron espacio para un mayor pluralismo y diversificación en el seno del campo de los desarrollados.

RECURSOS COMPROMETIDOS

     A primera vista, las promesas firmes fueron considerablemente menores a los 5 a 10 mil millones de dólares anuales esperados (apenas la mitad, quizás), para no hablar de los 125 mil millones estimados por la Secretaría de la UNCED como necesarios. A este respecto, sin embargo, sería prematuro cerrar las cuentas. No sólo porque aún no se disponía de los resultados de la reposición de la IDA o de la ampliación del GED, o hasta de la creación de "ventanas de medio ambiente“ en los bancos regionales. Faltan, sobre todo, indicaciones a respecto de cómo los donadores pretenden dar cumplimiento a uno de los dos dispositivos más relevantes incluidos en el capítulo financiero, el párrafo 21, por el cual "los países desarrollados y otros en condiciones de proceder de esta forma, deberán asumir compromisos financieros iniciales para dar efecto a las decisiones de la Conferencia. Ellos deben notificar estos planes y compromisos a la Asamblea General de las Naciones Unidas en el otoño de 1992, durante su 47a. Sesión".

     Tampoco se podía cuantificar, a esta altura, el aumento de recursos que ciertamente resultará del compromiso relativo a la ayuda oficial para el desarrollo (ODA). A pesar de no haberse considerado como obligatorio el plazo del año 2000 para alcanzar la meta de los 0,7% del PNB, sin embargo, quedó como término de referencia que será invocado, sin duda alguna, ahora que se dispone, por primera vez, de un mecanismo de monitoreo que no queda bajo el exclusivo control de los donadores (como lo es el comité DAG de la OCDE ).

SISTEMA FINANCIERO

     Fueron muchos los que se desilusionaron por no poder crearse el llamado “fondo verde” (aunque nada impide en el capítulo que llegue a crearse en el futuro). En vez de un fondo único, la Conferencia montó un verdadero sistema financiero, un conjunto de elementos interrelacionados con el objeto común de costear los programas ambientales.

     La estructura de este sistema, tal cual se encuentra descripta en el párrafo 16, muestra nítidamente que la extremada complejidad de los retos ambientales de naturaleza y alcance diferentes (globales, regionales, nacionales, provinciales, locales) exigía un sistema flexible, formado por mecanismos de financiamiento diversificados (IDA, bancos regionales, la GEF y otros fondos multilaterales, agencias especializadas de la ONU, instituciones de cooperación técnica, los programas bilaterales responsables por casi dos terceras partes de la ayuda, alivio de la deuda, fondos privados, inversiones,  financiamiento innovador como los tradable permits, etc.).

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     La negociación que, según el periodista del Financial Times habría quedado fuera del alcance de los negociadores de Rio, se encuentra expresada en realidad en dos pasajes de la Agenda 21. La primera, en términos generales, en el párrafo 23, que después de decir que "la revisión y el monitoreo del financiamiento de la Agenda 21 son esenciales”, continúa: "Será importante revisar regularmente la adecuación de los fondos y mecanismos, inclusive de los esfuerzos para alcanzar los objetivos acordados de este capítulo incluyendo las metas, cuando aplicables”. De manera más específica, en el párrafo 15, después de reafirmar la meta de 0,7% del PNB en relación a la ODA, se afirma: "Fue decidido que la Comisión de Desarrollo Sustentable revisaría y efectuaría el monitoreo del progreso regularmente, en dirección a esa meta. Ese proceso de revisión deberá combinar, sistemáticamente, el monitoreo de la implementación de la Agenda 21 con la revisión de los recursos financieros disponibles".

     La Comisión de Desarrollo Sustentable que se creará en la próxima Asamblea General de acuerdo con el modelo de la Comisión de Derechos Humanos tendrá, contrariamente a esta última, un mandato donde, de forma simétrica, se cotejará la ejecución de los compromisos de la Agenda, paso a paso, con las medidas tomadas por los donadores para honrar sus obligaciones financieras.

     Como podemos observar, no podría ser más claro ni más equitativo el vínculo establecido entre la implementación de la Agenda, de un lado, y la provisión de recursos financieros del otro, caras inseparables de la misma moneda.

     Con todas las deficiencias y sin negar que, como todo lo que es humano, la UNCED sólo cumplió su promesa en parte, no me parece exagerado defender que, al vincular el medio ambiente al financiamiento, las negociaciones financieras cumplieron contractualmente el programa esbozado en el título de la Cumbre de la  Tierra: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.


                                                      SIGLAS

GEF - Global Environmental Facility: el Fondo de financiamiento para proyectos de interés global, con sede en el Banco Mundial

UNCED - United Nations Conference on Environment and Development o Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,  nombre oficial de la Rio-92

OCDE - Organización de Cooperación Económica y Desarrollo, organización con sede en París, formada por los 30 países más avanzados

G - 77 - Grupo de los 77, cuenta con más de 130 miembros. Es el grupo que articula las posiciones de los países en desarrollo en las negociaciones económicas sobre desarrollo, en las Naciones Unidas y otros organismos

CANZ - Grupo formado por Canadá, Australia y Nueva Zelanda en la Conferencia de Rio

CEE - Comisión Económica Europea

ODA - Official Developement Aid on Assistance, Ayuda Oficial al Desarrollo

IDA International Development Association - Asociación para el Desarrollo Internacional, el brazo de préstamos concesionales a los países pobres del Banco Mundial

LDC - Least Developed Countries o Países Menos Desarrollados: los 49 países más pobres, 33 de los cuales situados en África

OPEP - Organización de los Países Productores de Petróleo, con sede en Viena




Embajador Rubens Ricupero


La interferencia humana contaminante. El tratamiento de los residuos sólidos
es una serie de cuestiones ambientales importantes.





ECO 92 - Rio de Janeiro