MISSÕES DE PAZ: A DIPLOMACIA BRASILEIRA NOS CONFLITOS INTERNACIONAIS

Coordenação de Raul Mendes Silva

ECO 92 – HISTÓRIA DE UMA NEGOCIAÇÃO
O capítulo financeiro da Agenda 21 durante
a Conferência de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Rio de Janeiro 3 – 14 de junho de 1992


EMBAIXADOR RUBENS RICÚPERO

 

    Coordenador do Grupo de Contacto sobre Finanças na UNCED – Rio
Secretário-Geral da UNCTAD ( Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, Genebra )

     Naquela quarta –feira de manhã cedo, dia 3 de junho de 1992, quando me levantei, pensei na tarefa gigantesca que o Brasil havia aceitado. O mundo tinha finalmente tomado consciência aguda de que era preciso agir imediatamente e tudo iria passar-se na cidade do Rio de Janeiro. 103 Chefes de Estado e um total de 182 países participaram do acontecimento. No final, alguns  acordos oficiais internacionais tinham sido aprovados:  Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente; Agenda 21 e os meios para a sua implementação; Declaração de Florestas; Convenção sobre Diversidade Biológica.

     Como construir uma engenharia financeira que pudesse sustentar os passos seguintes, já que havia tanta disparidade de pontos de vista ?

     A negociação do capítulo financeiro da Agenda 21 teve lances tão curiosos e pôs à mostra traços tão característicos do panorama das relações internacionais que me pareceu valer a pena registrar algumas das impressões que me ficaram desses acontecimentos.

ANTECEDENTES

     Cheguei ao tema de forma tardia, quando, Embaixador do Brasil em Washington,  me informaram que seria chamado ao Rio para ajudar nos esforços a serem desenvolvidos no campo das finanças, num formato ainda na época pouco definido, mas que sugeria alguma iniciativa paralela e informal por meio talvez de uma reunião de ministros de uns poucos países-chave. Antes de embarcar, estive com o Diretor-Executivo do GEF no Banco Mundial e com gente vinculada ao tema em Washington, a fim de informar-me sobre o estado da questão.

     Como resultado, em parte, dessas conversas, já me ficara claro ao chegar ao Rio que o processo de negociação teria necessariamente de enquadrar-se nos padrões habituais das tomadas de decisão no âmbito das Nações Unidas, com tudo o que isso implica de pesada maquinaria, reuniões com centenas de participantes e a ênfase na intermediação dos grupos regionais. Não havia lugar, nesse quadro, para atalhos ou fórmulas capazes de economizar tempo ou esforço.

     Também me apareceu com nitidez a extrema, quase insuperável, dificuldade da tarefa. De todos os temas da Agenda, era este o único onde não se dispunha sequer de um texto geralmente aceitável por todos como base das negociações, ainda que com alguns parágrafos em aberto, como ocorria nos demais assuntos. Desde o princípio, um diálogo de surdos tinha caracterizado a discussão financeira entre países industrializados e em desenvolvimento, com o resultado de que os dois experientes e competentes diplomatas, escolhidos sucessivamente para coordenar o grupo antes de mim, não haviam encontrado condições maduras o bastante para aproximar as posições.

     Diante disso, cogitou-se de início em tentar confiar ao Japão a liderança do grupo de contato, posição para a qual seria o candidato natural, por ser uma nação doadora com disposição aparentemente mais generosa de efetuar uma contribuição financeira expressiva.

     Infelizmente a idéia não foi acolhida pelos japoneses, não restando outra alternativa senão a de recorrer ao país-anfitrião. Foi, assim que, com grande relutância de minha parte, o Embaixador Tommy Koh, de Cingapura, presidente do Comitê Preparatório,  indicou-me para coordenar o grupo de contacto sobre finanças na primeira reunião do Comitê Principal na quarta-feira, dia 3 de junho, logo após a abertura da UNCED.

PRIMEIROS PASSOS

     Logo de saída, procurei aconselhar-me com um grupo menor formado pelos representantes dos grupos regionais e países afins: Grupo dos 77, China, Federação Russa, América Latina, Caribe, África, Ásia, EUA, Japão, CEE, Nórdicos, CANZ ( Canadá, Austrália, Nova Zelândia ). Tendo presente a reação negativa ao documento circulado na última sessão do Comitê Preparatório em Nova York, com numeração oficial da conferência pelo precedente coordenador, tomei o cuidado de dizer a alguns dos representantes, antes de começar a reunião, que estaria disposto a preparar um novo papel, mas apenas se assim me pedissem de público. Aberta a reunião, resumi a situação em que nos encontrávamos: tínhamos de encerrar os trabalhos do Comitê Principal na 4a. feira, dia 10 de junho e só dispúnhamos a rigor de cinco dias (  estávamos em 5 de junho ) para produzir um capítulo acabado para a Agenda. Não havendo um documento básico comum, aguardava das delegações sugestões sobre como proceder. A essa indagação, as delegações responderam estimulando-me a preparar um papel que não fosse apresentado oficialmente como substituto do documento L / 41 / Rev.1, ainda considerado pelo G-77 e China como traduzindo sua posição, embora inaceitável para os demais.

     Passei a trabalhar na redação desses subsídios com a ajuda do Senhor Joseph Wheeler, americano, competente membro do Secretariado da UNCED, ex-Diretor por 5 anos da Divisão de Cooperação para o Desenvolvimento da OCDE e grande conhecedor de tudo o que se refere à ajuda ao desenvolvimento. Completava esse pequeno grupo de redação o então Ministro Luiz Filipe Macedo Soares Guimarães, Chefe da Divisão do Meio Ambiente do Itamaraty, hoje Embaixador do Brasil no México e indiscutivelmente a pessoa que, em condições adversas, mais contribuiu para desenvolver com inteligência e integridade as posições substantivas brasileiras na Conferência. Dos três era eu o que menos conhecia o tema, devendo-se assim a meus dois companheiros o que possa ter havido de útil nesse trabalho.

     Demos ao fruto de nosso esforço o nome modesto de Elementos para um Papel de Trabalho e ao apresentá-lo tivemos o cuidado de: a ) esclarecer que não se tratava de um documento oficial da Conferência, nem pretendia tomar o lugar do L / 41 /Rev.1; b ) explicar que o novo papel se justificava pela necessidade de recolher por escrito tudo o que ocorrera depois do L / 41 / Rev.1 como, por exemplo, o resultado das discussões do Comitê Preparatório em sua 4a. sessão em Nova York, a reunião do GEF em Washington em maio, os dispositivos financeiros das convenções sobre o clima e biodiversidade, a reunião de personalidades eminentes de Tóquio, o mais recente comunicado da Comissão Bruntland em Londres, etc.

     As reações ao papel, relativamente mais vivas da parte do G-77, orientaram a elaboração de nova versão submetida ao crivo de uma reunião plenária do Grupo de Contato na tarde de sexta-feira, dia 6. Começamos a discussão pelo exame de possíveis emendas aos primeiros parágrafos. Após cerca de duas horas, estávamos ainda na parte inicial do documento e as emendas se multiplicavam. Faltando apenas uma hora para o término da reunião, pareceu melhor pedir às delegações que expressassem seu pensamento sobre os demais elementos do papel de trabalho. O convite estimulou um debate de tamanha intensidade e duração que nos obrigou a prosseguir exclusivamente em inglês, por mais de uma hora após a partida das intérpretes. Embora frustrante pela tendência de fazer recuar o estágio das discussões às posições iniciais de muitos meses atrás, a experiência teve, a meus olhos, dois méritos. O primeiro foi o de dar às delegações oportunidade para manifestar suas tendências e emoções, fornecendo balizamento precioso para o ajuste do texto. O segundo foi que as próprias delegações começaram a propor, ao final, que se adotasse um formato com menor número de participantes, capaz de desenvolver negociações efetivas com base em versão revista do texto, incorporando as observações formuladas.

     Terminada a reunião e apesar de certo desânimo conseqüente a esse cansativo debate, reunimo-nos, os três integrantes do núcleo de redação, e entre 19:30 horas e meia-noite reformulamos profundamente o texto, procurando, na medida do possível, incorporar o máximo de propostas novas e de harmonizá-las entre si. O documento resultante foi distribuído no fim da tarde de sábado para que as delegações tivessem tempo para digeri-lo no domingo e realizassem as reuniões dos grupos regionais na 2a. feira, dia 9. A essa altura, próxima do prazo final do Comitê Principal, começavam a circular sugestões, que desestimulamos com firmeza, para confiar o assunto a um pequeno grupo de ministros.

NEGOCIAÇÃO DECISIVA

     Tendo o G-77 e os demais grupos efetuado seus encontros de coordenação no dia 9, convocou-se para o dia seguinte uma reunião dos líderes regionais, na qual teríamos de produzir, a qualquer custo, um capítulo acabado com tão poucos pontos pendentes quanto possível. Organizada em sala menor e fixada para as onze horas da 3a. feira, dia 10, a reunião sofreu atraso de meia-hora devido à presença de excessivo número de delegações que foi preciso persuadir a não permanecer. Deu-se início finalmente aos trabalhos com a participação do Japão, EUA, CANZ, Nórdicos, CEE ( Portugal, Países Baixos, Reino Unido, França ), Federação Russa, China e G-77 ( Paquistão, presidente do grupo, mais Índia, Malásia, Irã, Benim, Moçambique, Nigéria, Egito, Jamaica, México, Venezuela ).
    
     Saltamos os 14 parágrafos iniciais e atacamos de saída a parte mais árdua, os meios de implementação. Perto das treze horas, sem que tivéssemos feito muito progresso, a secretária lembrou que teríamos de deixar a sala para um encontro do Grupo do Caribe. Decidimos não ceder a sala a ninguém e só darmos por encerrada a reunião quando terminássemos trabalho. Tentou-se mandar trazer algo para comer mas não foi possível; prosseguimos assim mesmo, cada delegação dependendo de seus próprios recursos. A atmosfera das negociações foi harmoniosa e construtiva, embora com momentos de intensa tensão e nervosismo. Por duas vezes tivemos de suspender brevemente as deliberações para evacuar, com alguma dificuldade, os penetras que ameaçavam arruinar o formato do pequeno grupo negociador.

GEF

     Conforme se poderia ter previsto, a parte relativa ao Global Environment Facility ( GEF ) do Banco Mundial foi a mais espinhosa, demandando de quatro a cinco horas de discussão. O resultado foi, no entanto, melhor do que se poderia esperar e representou avanço considerável em relação ao estágio anterior. Conseguiu-se texto relativamente pormenorizado e claro, com a indicação do que era preciso introduzir para ter um mecanismo renovado: transparência, universalidade e equilíbrio Só no término da negociação empacou-se num ponto incontornável: a exigência do G-77 de mencionar de forma explícita que não aceitava empréstimos com condicionalidades, o que provocou, em represália, a introdução pela Delegação Norte-americana, de colchetes em vários parágrafos cuja linguagem já havia sido anteriormente negociada e aprovada.

     Sem almoço nem jantar, tendo apenas interrompido por meia-hora a reunião para possibilitar aos participantes comerem alguma coisa rapidamente, a exaustão, o sono e a fome se combinaram finalmente para produzir um espírito de compromisso. Por volta das duas horas da manhã, os mesmos negociadores que, no início, levavam horas para discutir uma palavra, estavam aprovando páginas em alguns minutos. O que não deixou de nos causar uma ou outra dificuldade posterior, como se verá a seguir.

     Cerca das quatro horas da madrugada, no Centro de Convenções totalmente deserto, chegou-se ao que parecia impossível: dar por aprovado o capítulo 33 da Agenda-21, saudado pelos participantes com palmas de alívio e alegria.

QUESTÕES PENDENTES

     Ficaram pendentes três grandes temas: a data para o cumprimento do compromisso de contribuir com 0,7% do PNB para a ajuda oficial ao desenvolvimento ( ODA ) o parágrafo sobre a reposição em termos reais da Associação para o Desenvolvimento Internacional ( IDA ) do Banco Mundial e a seção relativa ao GEF. Duas outras questões menores resultaram das condições um tanto confusas das horas finais dessa exaustiva negociação: o desentendimento entre as delegações da Índia e dos EUA devido à introdução, por esta última, da palavra including entre new and additional resources e on grant and concessional terms no parágrafo 10 ( o problema real era saber se todos os recursos novos e adicionais seriam providos em bases concessionais e mediante programas oficiais de ajuda ou se parte desses recursos poderia provir de investimentos ou fluxos privados ) e uma referência a modalidades de debt relief no contexto do Clube de Paris, adicionada por iniciativa de Moçambique e Benim em nome dos países de menor desenvolvimento e recusada, após aprovada no Grupo, pelo Japão e EUA, contrários a decisões ampliando as concessões feitas pelo Clube de Paris.

     No dia seguinte, o Comitê Principal aprovou o capítulo em seus contornos gerais e passamos a concentrar nosso esforço em superar as questões em aberto. A presença no Rio naquele momento de numerosos ministros e a evidente impossibilidade de resolver o problema do compromisso dos 0,7% do PIB no nível de altos funcionários aconselharam a separar esse ponto dos demais e confiá-lo a consultas a serem conduzidas pelo Ministro da Cooperação para o Desenvolvimento dos Países Baixos, Jan Pronk. O Ministro é personalidade de grande experiência nesse campo ( participa das negociações sobre o assunto desde os anos 70 ) e goza de credibilidade junto aos países em desenvolvimento     ( inclusive porque seu país é um dos poucos a terem já cumprido a meta dos 0,7% ).

     Enquanto isso, com base em consultas às delegações diretamente envolvidas, foi-se encontrando solução para cada um dos demais assuntos pendentes. A separação em duas sentenças distintas das referências a new and additional resources e on grant or concessional terms  tornou desnecessária a controvertida adição da palavra including.

     Após laboriosas negociações triangulares Japão-LDCs ( Moçambique, Benim ) devedores asiáticos de renda média ( Filipinas, Indonésia ) acordou-se uma fórmula para mencionar no contexto das medidas de alívio de dívida do Clube de Paris as duas categorias de devedores, com diferença de tratamento e ênfase em favor dos primeiros.

     O problema da condicionalidade teve solução relativamente simples com a aceitação por todos da expressão consagrada na Resolução 44 / 228: "sem introduzir novas formas de condicionalidade". Com isso, a delegação norte-americana concordou em retirar os colchetes dos demais parágrafos e a seção sobre o GEF pode ser aprovada por consenso.

O PROBLEMA DA IDA

     Restava uma das questões que acabaram se revelando das mais exasperantes da negociação: a reposição do capital da Associação de Desenvolvimento Internacional ( IDA ) do Banco Mundial, cuja discussão começaria um mês após o encerramento da UNCED. Foi essa também uma das grandes frustrações da negociação financeira em termos de resultados. Logo no início da Conferência, o discurso de Lewis Preston, Presidente do Banco Mundial, provocou entusiasmo em Maurice Strong e no Secretariado e junto à maioria dos participantes. Preston propôs, de maneira incisiva, que a IDA fosse recapitalizada em termos reais, o que significava elevar os recursos disponíveis dos cerca de US$ 15 bilhões de então a aproximadamente US$ 18 bilhões. Em adição a esse nível, se criaria um Earth Increment de US$ 5 bilhões, para os quais o Banco contribuiria com US$ 1,5 bilhão retirado da sua própria renda.

     O discurso de Preston aumentou substancialmente o nível de expectativas dos países em desenvolvimento cujos documentos de posição falavam até então em modestas metas de reposição para o Fundo. Converteu-se também no padrão mínimo com que passou a trabalhar o Secretariado. Ao ver que o nosso Secretário, Joseph Wheeler, havia incorporado o essencial do pronunciamento de Preston ao parágrafo correspondente à IDA, tive a intuição de que isso viria a converter-se num foco de problemas e relutei em aceitar a redação proposta. Acabei, porém, por render-me ao argumento de que, por tratar-se do braço concessional do BIRD e destinar-se aos países mais pobres, deveríamos ao menos tentar obter o endosso à proposta de Preston.

     Infelizmente o pressentimento revelou-se realista e logo tivemos indicações de que os doadores, em particular os EUA, que respondem por quase 22% do Fundo, e o Japão, mas também a maioria dos demais, não estavam preparados para assumirem um compromisso tão categórico durante a UNCED.

     Na sexta-feira, dia 12 de junho, abrimos às dezoito horas uma reunião do grupo menor de representantes regionais, para tentar resolver a questão. Nessa noite, o Presidente Collor oferecia no Palácio das Laranjeiras um jantar ao Presidente Bush, que festejava seu aniversário e eu estava convidado, devendo sair do Riocentro antes das vinte horas com o Ministro Celso Lafer. Às dezenove horas era evidente que a questão se complicara e estávamos com uma crise em desenvolvimento. Hesitei uns minutos, mas finalmente desculpei-me pela ausência ao jantar e, em companhia dos meus companheiros de grupo, tentamos encontrar alguma expressão que contivesse a substância da proposta de Preston sem o emprego da expressão termos reais, objetada, entre outras razões, porque poderia estabelecer um precedente para outros processos de reposição de capital. Durante horas explorou-se talvez mais de uma dúzia de fórmulas, algumas engenhosas e aparentemente satisfatórias.

     Nenhuma, porém, revelou-se capaz de satisfazer a desenvolvidos e em desenvolvimento. A certa altura, suspendi a sessão e convidei para uma conversa reservada em meu escritório o Embaixador Curtis Bohlen, da Delegação Norte-americana e o Embaixador Marker, do Paquistão, Presidente do G-77 em Nova York, ambos, aliás, diplomatas de grande integridade e competência, cujo espírito construtivo muito contribuiu para levar a termo as negociações financeiras. Nesse contacto menor, verificou-se que o impasse era efetivamente grave, uma vez que a inaceitabilidade da expressão termos reais e de outros elementos da proposta de Preston havia sido confirmada, do lado norte-americano, após consulta à Casa Branca, sendo, por outro lado, uma exigência prioritária do Paquistão, talvez mais do que do G-77 propriamente.

     Foi esse talvez o momento em que senti maior desesperança em toda a negociação, talvez por efeito do cansaço e sacrifício acumulados em quase duas semanas. Tendo Marker se ausentado para comer algo e depois participar de outras reuniões, prosseguiu-se informalmente na busca de uma solução, encontrada finalmente e de maneira surpreendente mediante fórmula proposta pelo representante da Índia, o qual sugeriu que o parágrafo da IDA simplesmente dissesse que se daria especial consideração, na negociação do replenishment, ao discurso do Presidente do BIRD. Aceita pelo representante chinês, a f6rmula tinha, portanto, o endosso dos dois países que são os maiores recipiendários da IDA. Aprovada por Bohlen, pelos japoneses e pelos europeus, foi ela levada, tarde da noite, ao plenário, onde Marker, que não pudera ser consultado ( ao contrário dos seus companheiros de Delegação ) solicitou algum tempo até à manhã seguinte para consultar o G-77. No sábado, tendo os paquistaneses levantado a objeção, foi possível obter consenso em torno da fórmula de referência ao discurso de Preston.

A QUESTÃO DOS  0,7%

     Tendo-se resolvido, assim, a última questão pendente sob minha responsabilidade direta, passei a trabalhar com o Ministro holandês Jan Pronk na busca de solução para o espinhoso problema de tentar fixar um horizonte de tempo para o cumprimento do compromisso de contribuição de 0,7% do PIB para a ajuda oficial ao desenvolvimento.

     Desde o princípio se havia percebido que a única possibilidade de encaminhar um problema que se arrastava há mais de vinte anos seria através do que se convencionou chamar do menu approach. Em outras palavras, tratava-se de estabelecer diferenciação entre as situações particulares das várias categorias de países ( em termos do compromisso histórico das Nações Unidas ) e dar a cada uma o tratamento correspondente.

     Assim, no caso dos Estados Unidos ( e assimilados ) que alegavam não haver jamais assumido o compromisso, a fórmula encontrada se desdobrava em dois elementos. O primeiro era evitar, na sentença geral, falar em afirmar o compromisso em aditamento à reafirmação desse compromisso pelos que o haviam assumido. O segundo elemento foi incluir uma sentença cobrindo essa classe de países na qual se diria que "outros países desenvolvidos" ( "em consonância com seu apoio aos esforços de reforma em países em desenvolvimento", frase da Declaração de Cartagena da UNCTAD, acrescentada pela Delegação Norte-americana ) "concordam em realizar seu melhor esforço para aumentar seu nível de ODA”.

     Os ex-países socialistas e os exportadores de petróleo foram contemplados com a seguinte sentença: "Outros países, inclusive os que atravessam o processo de transição para uma economia de mercado, poderão aumentar voluntariamente as contribuições dos países desenvolvidos". Como se verá na parte relativa às posições negociadoras de grupos, essa fórmula foi também um item controvertido que ameaçou até o fim impedir um consenso.

     Os problemas maiores se concentraram, porém, em torno da situação dos países que aceitaram o compromisso mas não atingiram a meta. Os raros países cumpridores do objetivo foram assinalados como merecedores de elogio e " encorajados a continuar a contribuir ao esforço comum para tornar disponíveis os substanciais recursos adicionais que têm de ser mobilizados ".

     Nas primeiras versões que propusemos para o capítulo 33 oferecíamos 3 opções: a) o ano 2000; b) tão cedo como possível; c) no ano 2000 ou tão cedo como possível após essa data. Após negociações que duraram até à noite anterior ao encerramento da UNCED, adotou-se como regra geral que "os países desenvolvidos reafirmam seus compromissos de alcançar a meta aceita pelas Nações Unidas de 0,7 porcento do PNB em relação à ODA e, na medida em que ainda não atingiram aquele objetivo, concordam em aumentar seus programas de ajuda de forma a alcançar a meta tão cedo como possível e a assegurar uma pronta e efetiva implementação da Agenda 21". Indicou-se, em seguida, que "alguns países aceitam ou já aceitaram atingir a meta no ano 2000 ". A novidade, contudo, foi incluir a decisão de que " a Comissão de Desenvolvimento Sustentável irá fiscalizar e acompanhar regularmente o progresso em direção a essa meta...Esse processo de revisão ( continua o parágrafo ) deverá combinar sistematicamente o monitoramento da implementação da Agenda 21 com uma revisão dos recursos financeiros disponíveis ".

     Em conexão com o artigo 21 do capítulo, que já fixara a necessidade de revisão e monitoramento dos recursos financeiros em vinculação com a implementação da Agenda, o parágrafo sobre a ODA estabeleceu pela primeira vez um mecanismo das Nações Unidas    ( a Comissão de Desenvolvimento Sustentável ) com autoridade para acompanhar e fiscalizar os fluxos de ajuda oficial ao desenvolvimento. Como se sabe, até agora, os dados relativos a esses fluxos eram apenas fornecidos pelos doadores ao Comitê DAG da OCDE.

     Em sua versão final, as fórmulas aprovadas evoluíram a partir de propostas de um pequeno grupo de redação coordenado pelo Ministro Klaus Topfer, da Alemanha. Ainda tivemos de esperar algumas horas até que o laborioso processo interno de consultas entre os membros da OCDE se completasse. Segundo os comentários ouvidos na ocasião, um dos problemas havia sido suscitado pela dificuldade de dar o devido crédito aos países que já haviam aceitado cumprir o compromisso até o ano 2000 no passado ( Países Baixos, Dinamarca ) ao mesmo tempo estabelecendo uma distinção em relação aos que só o haviam aceito naquele momento ( França ). Finalmente, perto das onze horas da noite conseguiu-se bater o martelo e aprovar todo o capítulo financeiro ( 33 ) da Agenda, não sem que antes a Arábia Saudita e o Kuwait manifestassem reservas aos parágrafos referentes às expectativas acerca de sua eventual contribuição como doadores, parte de sua estratégia geral de tentar reabrir o consenso geral sobre a Agenda tão penosamente alcançado.

AS POSIÇÕES EM CONFRONTO

     No grupo de finanças não se repetiu a polarização entre os Estados Unidos e os demais, que caracterizou a questão da biodiversidade ou a dos limites para as emissões de gases na Convenção sobre o Clima. Como era de se esperar, dada a natureza da discussão financeira e o papel central ocupado pelo velho tema do compromisso dos 0,7%, os participantes se dividiram de maneira geral deacordo com a tradicional linha de demarcação Norte-Sul. Essa oposição comportou, ao mesmo tempo, importantes exceções e matizes significativos. Assim, os Nórdicos, que já tinham cumprido o compromisso ( ou estavam perto disso ) foram muitas vezes um grupo de pressão mais insistente e, quase diria, intransigente do que o G-77 na exigência de que os demais industrializados alcançassem a meta. Deram também uma ênfase especial e compreensível à necessidade de uma distribuição mais eqüitativa do fardo entre as nações ricas.

     Já os antigos socialistas, liderados pela Federação Russa, tinham um objetivo maior, quase único: consagrar sua categoria de países em transição para uma economia de mercado e evitar que lhes fossem automaticamente aplicados padrões de expectativas de contribuições para a ODA semelhantes aos dos industrializados. Encontraram, para isso, de parte do G-77 e da China resistência que só no final cedeu ao compromisso. Os exportadores de petróleo, já preocupados com a premissa da Agenda 21 em favor de maior economia energética, tentaram o tempo todo enfraquecer ainda mais a idéia de que lhes corresponde voluntariamente avançar recursos próprios para aumentar a contribuição dos desenvolvidos.

     Para o G-77 como um todo, o principal era consolidar o avanço conceitual de que a Agenda só poderia ser implementada se houvesse recursos novos e adicionais de forma substancial. Daí a luta por um "fundo verde", por compromisso de cumprir a meta de 0,7% em data certa, a exigência de reposição da IDA em termos reais, além do Incremento da Terra.

     Dentre os desenvolvidos, os mais relutantes em aceitar a data proposta para a ODA foram países que enfrentaram dificuldades com déficits orçamentários graves ou que necessitariam aumentar significativamente e a curto ou médio prazo seus programas de ajuda a fim de acompanhar um PNB em expansão ( Canadá, Reino Unido, Japão ). A C.E.E. viveu uma problemática à parte. Suas dificuldades para lograr internamente posições conjuntas marcaram muitos momentos importantes da negociação. Num desses momentos, quando todos os participantes haviam sido chamados a expressar sua reação a determinada postura, o representante comunitário ( Portugal ), após confessar não existirem definições da C.E.E. naquela matéria, sugeriu que negociássemos primeiramente entre nós uma fórmula a ser depois proposta à consideração da Comunidade. Não me contive e observei que aceitar tal abordagem, seria conferir à C.E.E. o privilégio de ser o único participante da negociação que não seria obrigado, por ela, de ser, em outras palavras, participante e juiz ao mesmo tempo. A Comunidade, tão ciosa em se fazer representar em todas as organizações e foros internacionais como uma unidade, pretendendo ter uma só voz, acabava se comportando na UNCED como um mero grupo geográfico do tipo do grupo latino-americano ou asiático, os quais não têm obviamente nenhuma pretensão a posturas comuns. Caso a C.E.E. não pudesse apresentar posições comuns, comentei, melhor seria que ela se fizesse representar pelos doze.

     Ouvi depois de outro delegado comunitário que se havia cometido um erro ao pretender a C.E.E. operar como entidade única em matéria na qual a Comissão de Bruxelas não tem mandato ( ao contrário da área do comércio, por exemplo, reservada à Comissão pelo Tratado de Roma ). Além disso, sendo muito amplo o leque de dispersão das situações reais dos países comunitários em matéria de cumprimento da meta de 0,7% da ODA (de 0,7% a 15% ), qualquer tentativa de unificar posições estava fadada ao insucesso. No fundo, à imagem da Santíssima Trindade, a Comunidade quis ser doze personalidades diferentes numa só e impossível unidade.

BALANÇO FINAL

     Em todas as listas dos fracassos da UNCED, a fraqueza dos compromissos financeiros comparece de maneira proeminente ao lado da rejeição de metas obrigatórias para a redução de emissão de gases em clima, da recusa americana de assinar a convenção de biodiversidade ou da diluição da declaração de princípios sobre florestas. Maurice Strong, por exemplo, lamentou a ausência de modalidades automáticas de geração de fundos por meio de fórmulas inovadoras como as permissões comercializáveis ( tradable permits ) e sentenciou que, embora tivesse havido acordo em finanças, esses acordos não tinham sido acompanhados de compromissos suficientes.

     Após descrever a Conferência como um "jogo de oportunidades perdidas", o Financial Times acreditou ter posto o dedo na essência do ocorrido: o mundo industrializado e o mundo em desenvolvimento fracassaram novamente em encontrar uma base para cooperação. Em artigo de Edward Mortimer de 12 de junho, o jornal detectou na reunião de cúpula da UNCED um "cheiro dos anos 70", pela reaparição do Grupo dos 77 como articulador eficaz no que se converteu num típico e indisfarçável cotejo Norte-Sul. Mortimer resume bem a questão: “ Pode o recente interesse do Norte no meio ambiente global e especialmente na preservação de recursos naturais, como as florestas tropicais localizadas no Sul, fornecer uma base alternativa ( em relação ao petróleo da OPEP dos anos 70 ) para uma barganha? “ E elabora: " Os Governos do Norte aceitaram que o Sul não poderia levar a sério as demandas ecológicas a não ser que sua própria agenda de desenvolvimento econômico fosse atendida. Os países tropicais julgaram que tinham finalmente algo que o Norte queria e pelo qual estava disposto a pagar ". Conclui, a meu ver um tanto precipitadamente: " No entanto, está claro agora que nenhuma barganha real foi fechada no Rio ".

     A palavra-chave aqui é real. Se com isso se quer dizer que faltaram ofertas concretas, tangíveis, de recursos financeiros em nível substancial, é difícil discordar. Se a intenção, porém, é negar que a Conferência tenha criado o quadro de referência para um novo tipo de cooperação internacional, é fácil demonstrar o contrário. Para chegar a um julgamento equilibrado, creio que os resultados da UNCED devem ser avaliados de acordo com 4 aspectos principais: o processo negociador, os recursos comprometidos, o sistema financeiro, o condicionamento dos programas ambientais à disponibilidade de recursos.

PROCESSO NEGOCIADOR

     Desse ponto de vista, a reunião representou um avanço expressivo na prática internacional. Ao falar no "cheiro do anos 70", o Financial Times intuiu um fato passado até agora desapercebido: a UNCED realizou de forma um tanto dissimulada a aspiração das "negociações globais" recusadas em Cancún no início da década de 80, no gesto que simbolicamente encerrava o diálogo Norte-Sul dos anos 70.

     Como há de se recordar, a expressão continha dois elementos: a necessidade de negociar globalmente todos os aspectos interligados da ordem econômica mundial ( moeda, finanças, comércio, ajuda ) e a exigência de que o locus da negociação fosse a Assembléia-Geral das Nações Unidas, em processo decisório democrático e igualitário ( e não nas instituições de Bretton Woods, de acordo com o voto ponderado, característico dessas organizações ).

     Foi o ideal das negociações globais que afinal prevaleceu no Rio de Janeiro, é claro que sem a abrangência de todos os temas da agenda da década de 70, mas cobrindo ainda assim um território vastíssimo ( basta, para provar o ponto, percorrer com o olhar o índice das matérias da Agenda 21 ).

     Não admira, portanto, que fossem gigantescas as dificuldades em negociações onde a diferença de interesses concretos era intensificada pelas divergências ideológicas acerca da maneira de abordar a construção da ordem econômica. Apesar do menor poder de barganha dos países em desenvolvimento, o processo onusiano lhes permitiu uma real participação num jogo negociador onde os industrializados tiveram de fazer concessões apreciáveis. Nesse sentido, o " consenso do Rio ” esteve longe do chamado " consenso de Washington " no exclusivismo da visão deste último de um caminho único para o desenvolvimento.

     Aliás, foi interessante que, nesse primeiro teste de edificação de uma nova ordem, a postura mais afirmativa da Europa e do Japão, de um lado, e as reticências que enfraqueceram o poder de liderança dos EUA, do outro, abriram espaço para maior pluralismo e diversificação no interior do campo dos desenvolvidos.

RECURSOS COMPROMETIDOS

     À primeira vista, as promessas firmes ficaram muito aquém dos 5 a 10 bilhões de dólares anuais esperados ( metade disso talvez ), para não falar dos 125 bilhões estimados pelo Secretariado da UNCED como necessários. Nesse particular, contudo, seria prematuro fechar as contas. Não só porque ainda não se dispõem dos resultados da reposição da IDA ou da ampliação do GED, ou mesmo da criação de "janelas de meio ambiente“ nos bancos regionais. Faltam, sobretudo, indicações a respeito de como os doadores pretendem dar cumprimento a um dos mais relevantes dispositivos incluídos no capítulo financeiro, o parágrafo 21, pelo qual "os países desenvolvidos e outros em condições de assim proceder deverão assumir compromissos financeiros iniciais para dar efeito às decisões da Conferência. Eles deverão participar tais planos e compromissos à Assembléia-Geral das Nações Unidas no outono de 1992 em sua 47a. Sessão".

     Não é possível também quantificar, a esta altura, o aumento de recursos que certamente resultará do compromisso relativo à ajuda oficial para o desenvolvimento ( ODA ). Embora o prazo do ano 2000 para atingir a meta dos 0,7% do PNB não tenha sido retido como obrigatório, ele ficou como termo de referência que será sem dúvida invocado agora que se dispõe, pela primeira vez, de um mecanismo de monitoramento não exclusivamente controlado pelos doadores ( como é o comitê DAG da OCDE ).

SISTEMA FINANCEIRO

     Muitos se decepcionaram por não ter sido possível criar-se o chamado "fundo verde"      ( embora nada no capítulo impeça que dele se cogite no futuro ). Em vez de um fundo único, a Conferência montou um verdadeiro sistema financeiro, um conjunto de elementos inter-relacionados com o objetivo comum de custear os programas ambientais.

     A estrutura desse sistema, tal como descrita no parágrafo 16, mostra bem que a extrema complexidade de desafios ambientais de natureza e escopo diferentes ( globais, regionais, nacionais, provinciais, locais ) exigia um sistema flexível composto de mecanismos de financiamento diversificados ( IDA, bancos regionais, a GEF e outros fundos multilaterais, agências especializadas da ONU, instituições de cooperação técnica, os programas bilaterais responsáveis por quase dois terços da ajuda, alívio de dívida, fundos privados, investimentos, financiamento inovador como os tradable permits, etc.).

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     A barganha que, segundo o jornalista do Financial Times teria ficado fora do alcance dos negociadores do Rio está na verdade expressa em duas passagens da Agenda 21. A primeira, em termos gerais, no parágrafo 23, o qual, após dizer que " a revisão e o monitoramento do financiamento da Agenda 21 são essenciais ", prossegue: " Será importante revisar em base regular a adequação de fundos e mecanismos, inclusive dos esforços para atingir objetivos acordados deste capítulo incluindo metas quando aplicáveis". De maneira mais específica, no parágrafo 15, logo em seguida à reafirmação da meta de 0,7% do PNB em relação à ODA, se afirma: " Foi decidido que a Comissão de Desenvolvimento Sustentável revisaria e efetuaria o monitoramento com regularidade do progresso em direção a essa meta. Esse processo de revisão deverá combinar sistematicamente o monitoramento da implementação da Agenda 21 com a revisão dos recursos financeiros disponíveis ".

     A Comissão de Desenvolvimento Sustentável, a ser criada na próxima Assembléia-Geral de acordo com o modelo da Comissão de Direitos Humanos, terá, ao contrário desta última, um mandato onde, de forma simétrica, se aferirá a execução dos compromissos da Agenda passo a passo com as medidas tomadas pelos doadores para honrarem suas obrigações financeiras.

     Como se vê, não poderia ser mais claro nem mais eqüitativo o vínculo estabelecido entre a implementação da Agenda, de um lado, e o provimento de recursos financeiros, do outro, caras inseparáveis da mesma moeda.

     Com todas as deficiências e sem negar que, como tudo que é humano, a UNCED só realizou em parte sua promessa, não me parece exagero defender que, ao amarrar o meio ambiente ao financiamento, as negociações financeiras deram cumprimento contratual ao programa esboçado no título da Cúpula da Terra: Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.

SIGLAS

GEF - Global Environmental Facility: o Fundo de financiamento para projetos de interesse global sediado no Banco Mundial

UNCED - United Nations Conference on Environment and Development ou Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o nome oficial da Rio-92

OCDE - Organização de Cooperação Econômica e Desenvolvimento, organização sediada em Paris e formada pelos 30 países mais avançados

G - 77 - Grupo dos 77, hoje com mais de 130 membros, é o grupo que articula as posições dos países em desenvolvimento nas negociações econômicas sobre desenvolvimento nas Nações Unidas e outros organismos

CANZ - Grupo formado pelo Canadá, Austrália e Nova Zelândia na Conferência do Rio

CEE - Comissão Econômica Européia

ODA - Official Developement Aid on Assistance, Ajuda Oficial ao Desenvolvimento

IDA - Associação para o Desenvolvimento Internacional, o braço de empréstimos concessionais a países pobres do Banco Mundial

LDC - Least Developed Countries ou Países Menos Desenvolvidos: os 49 países mais pobres, 33 dos quais na África

OPEP - Organização dos Países Produtores de Petróleo, sediada em Viena




Embaixador Rubens Ricupero


A interferência humana poluindo. O tratamento de resíduos sólidos
é um dos grandes temas ambientais.





ECO 92 - Rio de Janeiro