MISSÕES DE PAZ: A DIPLOMACIA BRASILEIRA NOS CONFLITOS INTERNACIONAIS

Coordenação de Raul Mendes Silva

El Proceso de Paz Ecuador – Perú: 1995-1998

Embajador Ivan Cannabrava
Embajador de Brasil en Tokio.
1995 -2001 Subsecretario - General  para Asuntos Políticos
del Ministerio  de Relaciones Exteriores


Peru e Equador demonstram a todo
o mundo, hoje, que o que distingue a
América do Sul é o fato de ser uma região
de paz. É o fato de ser uma região que
elege a diplomacia e o direito
internacional como estilo para superar
divergências, que escolhe a boa
convivência como passaporte para a
modernidade.

 

     Estas palabras del Presidente Fernando Henrique Cardoso en el momento de firmar el Acuerdo Global y Definitivo de Paz, en el Palacio Itamaraty, en Brasília, el 26 de octubre de 1998, evocan la importancia de que ser revistió aquella ceremonia histórica, que marcó uno de los mayores acontecimiento diplomáticos de los ocho años de su gestión. Se puso fin a un conflicto que, por las dimensiones y localización estratégica de la vasta área geográfica en cuestión, representó un foco secular y latente de inestabilidad subregional y de tensión continental. Provocado por uno de los más graves enfrentamientos bélicos en América del Sur en medio siglo, el ejercicio de mediación desencadenado por los Países Garantes del Protocolo de Rio de Janeiro de 1942 (Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos) a partir de enero de 1995 movilizó, durante cuatro años, esfuerzos diplomáticos en escala sin precedentes en la región y determinó la creación de la primera operación de paz multilateral efectiva en el continente sudamericano. Este artículo tiene por objeto iluminar las circunstancias y factores que permitieron poner fin a un diferendo que, durante casi dos siglos, derrotó sucesivas tentativas de solución, inclusive de los propios Países Garantes. Además de un relato de los resultados alcanzados, el presente texto hará, en el último capítulo, una breve evaluación, desde el punto de vista del negociador y de las variadas fuerzas positivas que contribuyeron para el éxito del proceso.  Este análisis abarcará, esencialmente, el contexto de las negociaciones propiamente dichas. El siguiente texto se termina, por lo tanto, con la firma del Acuerdo Global y Definitivo de Paz, el 26 de octubre de 1998, no incluyendo los desdoblamientos ocurridos después de  aquella fecha.

Antecedentes históricos

     Nacida en los albores de la independencia, esta disputa posicionaba, en campos opuestos, a dos naciones herederas de la fragmentación a comienzos del siglo XIX del Imperio Español en las Américas, notorio por la imprecisión de sus jurisdicciones internas. Se trataba de determinar cuál de esos dos países, en proceso de consolidación institucional y territorial, iba a controlar las vastas y potencialmente ricas tierras del “Oriente” amazónico que se extendían hasta los límites del imperio luso-brasileño. La progresiva consolidación de la penetración y colonización peruanas en los territorios disputados, gracias a su mayor dinamismo económico y demográfico, agravaría el clima de rivalidad y sospecha mutua y alimentaría en Ecuador el sentimiento de haber sido despojado por el vecino más poderoso.

            Los sucesivos ensayos, realizados a partir de 1860, fueron infructíferos para encontrar una solución negociada. El fracaso del Tratado (de límites) Herrera-García, de 1890  y de los arbitrajes del Rey de España en 1910, y del Presidente Roosevelt en 1938, fue intercalado por episódicas escaramuzas en la región de la frontera. La frustración de esos sucesivos ejercicios negociadores contribuyó para forjar una relación antagónica, cuya mayor víctima era la fe en la posibilidad de una solución justa, ecuánime y definitiva para el conflicto, a través de medios político-diplomáticos.

     La eclosión de la crisis en 1941, en consecuencia del agravamiento de uno de esos enfrentamientos, determinó la intervención decisiva de los tradicionales mediadores y que se convertirían en Garantes (Brasil, Argentina y Estados Unidos, a los cuales se uniría Chile) (1) para terminar el conflicto que ponía en riesgo la cohesión y la estabilidad del hemisferio en un momento particularmente delicado - el ataque japonés a Pearl Harbor. Por medio el Protocolo de Rio de Janeiro de 1942, se estableció como la frontera ecuatoriano-peruana límite que correspondía en gran medida a los contornos históricos de la ocupación efectiva de cada país y que había sido consagrada en la línea del status quo militar de 1936. Sin embargo, algunas divergencias en la etapa de demarcación de esos límites llevaron a Ecuador a la suspensión de los trabajos, alegando que el Protocolo: 1. era nulo, pues había sido impuesto bajo coacción, teniendo en cuenta que las tropas peruanas sólo desocuparon la totalidad de los territorios invadidos después de la firma y: 2. era imposible de ejecutar, ya que la realidad geográfica no correspondería a lo previsto en su texto (2).

     A pesar de los esfuerzos de los Países Garantes, no fue posible, por más de medio siglo, superar el impasse resultante. Ecuador insistía en la renegociación del Protocolo, a lo cual Perú – temeroso que Ecuador pretendiese reivindicar la posesión de territorios que estaban en su poder hace mucho tiempo (aproximadamente 200 mil km2)  alegaba que se trataba de un instrumento jurídicamente perfecto. Posteriormente, fracasaron algunas tentativas bilaterales de encapsular el problema en el contexto de una política de intensificación de las relaciones económicas y políticas y, a partir de la eclosión de un nuevo conflicto, en 1981, los esfuerzos de alcanzar una distensión militar duradera en la zona fronteriza por medio de medidas de fomento de la confianza mutua.

La Declaración de Paz de 1995

En enero de 1995, mes en que el Protocolo cumplía 43 años, se produjo el más grave enfrentamiento bélico entre los dos países desde 1941. El fracaso de las medidas de confianza mutua y el impasse militar entre las dos fuerzas en campo habían devuelto la contienda a su punto de partida – la rivalidad y el confronto.

     Irónicamente, la Guerra del Alto Cenepa (3) abriría una oportunidad excepcional para revertir esa trayectoria secular. Se deshacía la complaciente presunción de que sería posible que los dos países conviviesen en estado de permanente pre-beligerancia, como alternativa para enfrentar las difíciles decisiones necesarias para una solución definitiva. Contribuyó además para esa “ventana de oportunidad” identificada por los Países Garantes una dosis mayor de pragmatismo que pasó a informar la cuestión en los dos países. En sintonía con el proceso de modernización democrática en curso en el continente, varios segmentos en Perú y en Ecuador comenzaron a aceptar la idea de que las aspiraciones populares de estabilidad económica y modernización social dependían de la consecución de una paz definitiva.

     Esas circunstancias determinaron la decisión de los Países Garantes de condicionar su ofrecimiento de buenos oficios para alcanzar un cesar fuego en la región del conflicto, al compromiso de las dos partes de retomar, por primera vez en medio siglo, las negociaciones sobre la cuestión de fondo.

     Consagrado en la Declaración de Paz de Itamaraty del 17 de febrero de 1995, ese acuerdo se asentó en concesiones cruciales de ambos lados: Ecuador admitía la vigencia del Protocolo a cambio del reconocimiento peruano de que la conclusión de la demarcación prevista en aquel instrumento exigía que, antes, se resolviese las cuestiones pendientes.

La distensión militar

     La Declaración preveía, como primer paso, el envío de una misión de paz a la región del conflicto para supervisar la separación de las fuerzas, asegurar la desmilitarización de la zona y, de esta manera, evitar el riesgo de nuevas hostilidades.  La Misión de Observadores Militares Ecuador - Peru  (MOMEP) fue más allá de las iniciativas clásicas de fomento de la confianza mutua, tales como la intensificación de contactos de jefaturas militares en campo, la confraternización entre las tropas y la creación de una apostilla de seguridad sobre los procedimientos a seguir en caso de encuentros fortuitos de fuerzas opuestas. Más que aliviar las tensiones en el terreno, el Estado-Mayor de la MOMEP, bajo el comando brasileño (4), actuó de tal forma que indujo a las Partes a asumir progresivamente ciertas responsabilidades para la preservación de la paz y de la seguridad en la región del conflicto.

     Un elemento crucial de esa estrategia fue la decisión innovadora y corajosa de los Países Garantes de sustituir paulatinamente sus observadores en la MOMEP por contingentes de las Partes, a fin de involucrarlos en las tareas diarias de consolidar la paz en campo. A pesar de los numerosos inconvenientes, esta fue la primera etapa de un proceso “pedagógico” por el cual, comenzando por los sectores castrenses que hace pocos meses se habían confrontado en el campo de batalla, los dos países comenzaban a superar su histórica rivalidad.

     La MOMEP desempeñó, de esta forma, un papel decisivo y fundamental en el establecimiento de una distensión militar que viabilizase el inicio, en una etapa posterior, de negociaciones diplomáticas sobre las cuestiones de fondo.

Los impasses subsistentes

Estabilizado el cuadro militar, se crearon las condiciones para que, a partir de enero de 1996, los cancilleres de los dos países pasasen a discutir, en presencia de los Países Garantes, lo que se llamaría de “impasses subsistentes”, o sea, los aspectos en discusión por parte de Ecuador, con respecto a la demarcación prevista en el Protocolo. Los negociadores enfrentaban, entonces, dos desafíos. En primer lugar, era preciso definir el objetivo de la controversia. Con el intercambio de listas describiendo las respectivas posiciones entre Ecuador y Perú, en marzo de aquel año, Perú tomó conocimiento, por primera vez por vías oficiales, del alcance de las reivindicaciones ecuatorianas. Ganaba, así, seguridad para contemplar eventuales concesiones a cambio de una solución definitiva. En segundo lugar, era preciso establecer un mecanismo arbitral de último recurso para la hipótesis, muy probable, de no llegar bilateralmente a acuerdo sobre los “impasses”. Esto sólo se alcanzaría en octubre, al firmarse, por inspiración de los Países Garantes, el Acuerdo de Santiago, por el cual las Partes concordaban que los Países Garantes propondrían una fórmula para enviar una solución en el caso de una divergencia insuperable. Como resultado, Ecuador pudo confiar que sus aspiraciones serían objeto de una juiciosa consideración y no olvidados o relegados, una vez más,  bajo la coacción de la superioridad bélica de Perú. En contrapartida, Perú tenía la seguridad de que la solución final se basaría en criterios técnicos y objetivos que respetasen la vigencia del Protocolo.

     Se consolidaba, definitivamente, el papel crucial de los Países Garantes como verídicos representantes del proceso negociador. Pasaban a ser garantes no apenas de la ejecución del Protocolo, sino en una acepción radicalmente nueva: serían garantes de que se encontraría una fórmula de ejecutarlo de forma satisfactoria para los dos lados. La fianza ofrecida era doble: por un lado, la palabra empeñada de los Países Garantes de que no impondrían soluciones; por otro, la adopción, en el ámbito del Acuerdo de Santiago, de una fórmula ingeniosa por la cual cada consenso parcial – sobre uno de los seis impasses registrados en las listas intercambiadas en marzo – sólo tendría validez en la hipótesis de encaminar satisfactoriamente la totalidad de las pendencias. Por ese mecanismo articulado, la solução global (single undertaking), se daba inicio a una dinámica de confianza y buena fe que generaría progresivamente sus propias soluciones y sus mecanismos de ejecución.

     Por primera vez desde 1942 – aunque en condiciones drásticamente alteradas –  Ecuador y  Perú establecían una agenda de discusiones, sin ninguna presión o cobranza que no fuese dictada por el ansia de paz. Las negociaciones sobre las cuestiones de fondo, previstas para comenzar ya en 1996, serían postergadas como consecuencia del cuadro de inestabilidad política en los dos países.

     Superados esos incidentes se realizó, entre abril y septiembre de aquel año, una serie de reuniones en las cuales por primera vez en 50 años, las delegaciones técnicas de los dos países expusieron de forma amplia y pormenorizada sus respectivas reivindicaciones y pudieron reaccionar a las tesis del otro lado. Una aproximación de posiciones, sin embargo, permanecía distante. Para Perú, era necesario que primero se ejecutase plenamente el Protocolo para buscar, a continuación, una acomodación de las aspiraciones ecuatorianas. Según Ecuador, en contrapartida, el orden debería ser inverso: solamente a partir de una satisfacción de las aspiraciones mínimas ecuatorianas en materia territorial podrían normalizarse las relaciones bilaterales. Mientras Perú pensaba ser generoso, Ecuador exigía justicia.

El cambio de eje en las negociaciones

    A fin de satisfacer la solicitud de presentar “propuestas creativas” capaces de quebrar ese bloqueo, los Países Garantes elaboraron, a raíz de una sugerencia brasileña, un documento que argumentaba que era infructífero insistir en la discusión de los impasses en su actual formato centrado en posiciones históricas irreconciliables. Era necesario  reorientar el eje de las discusiones, transformando diferencias irreconciliables en puntos de convergencia, no encarando las relaciones bilaterales a partir de factores históricos conflictivos, sino bajo el enfoque de las potencialidades de una convivencia pacífica y cooperativa. El documento encontró cinco grandes temas o campos en torno de los cuales identificó la posibilidad de realizar una acción conjunta:

      1. Concesiones mutuas en materia de navegación y comercio que atendiesen la reivindicación central ecuatoriana de tener acceso, en condiciones económicamente viables, a la cuenca fluvial del Río Amazonas. Incluiría además facilidades mutuas en materia portuaria y aduanera, así como la mejoría de las condiciones de navegabilidad de la cuenca, a fin de beneficiar la inserción de ambos países en el proceso de integración económica continental.

     2.  Iniciativas a favor de la integración fronteriza bilateral que viabilizasen el aprovechamiento racional de los recursos naturales compartidos, mediante su administración conjunta. Tendrían especial impacto los proyectos de irrigación y de interconexión vial, en la superación de la marginalización económica y social que caracteriza a las regiones limítrofes en ambos países.

     3. Reanudación y conclusión de los trabajos de demarcación, recurriendo a un peritaje estrictamente técnico en los tramos pendientes, existiendo la posibilidad, prevista también en el Protocolo, de concesiones ( territoriales ) recíprocas para ajustar la línea de la frontera a la realidad geográfica.

     4. Negociación del acuerdo sobre medidas de fomento de la confianza mutua y de seguridad para profundizar los trabajos que ya están siendo desarrollados en el ámbito de la Comisión Binacional en lo que se refiere al control y a la transparencia en materia de arsenales bélicos y en la adquisición de nuevos armamentos; y

     5.  Ejercicio por parte de los Países Garantes, de sus responsabilidades en el ámbito del Protocolo de Rio de Janeiro y sus instrumentos complementarios. En ese contexto se ofrecían para colaborar con países amigos e instituciones financieras y técnicas internacionales para viabilizar las iniciativas en cuestión.

La cuestión fronteriza

     Consecuentemente, se viabilizó la adopción, en enero de 1998, del Cronograma de Rio de Janeiro, por el cual se establecían comisiones bilaterales para estudiar cada una de esas cuestiones y donde se establecía un calendario tentativo de trabajo. Previsiblemente, las mayores dificultades estaban asociadas a la cuestión demarcatoria, pues permanecía pendiente, después de casi tres años de negociaciones, la cuestión central: cómo asegurar a Perú que no se cuestionaría la esencia de la frontera diseñada por el Protocolo y, al mismo tempo, dar a Ecuador la satisfacción para sus aspiraciones. Era preciso encontrar una moldura negociadora que permitiese a ambos lados resguardasen sus posiciones iniciales y, al mismo tiempo, demostrar flexibilidad negociadora. Con una juiciosa aplicación de una estrategia de convencimiento, en los más diversos niveles de interlocución, los Países Garantes ayudaron a las Partes a reevaluar de forma realista los límites de sus respectivas pretensiones. A partir de una decantación de las posiciones maximalistas, las Partes acordaron tácitamente suspender temporalmente sus respectivas reivindicaciones principistas en la cuestión fronteriza. En un ejercicio de "ambigüedad constructiva”,  Ecuador dejaba de referirse a sus mayores aspiraciones (acceso soberano al Río Maranhão y al cuestionamiento de los 90 % ya demarcados de la frontera). A cambio,  Perú dejaba de exigir públicamente que los Países Garantes obligasen a Ecuador a renunciar a esas reivindicaciones.

      Como paso siguiente, se establecieron grupos técnico-jurídicos, formados por representantes de los Países Garantes y de las Partes, que emitirían laudos con recomendaciones sobre los impasses menores, en un entendimiento implícito de que los acuerdos logrados cuanto al conjunto de áreas menos controvertidas, crearía una masa

     Se colocó en discusión, sin embargo, la concreción de un acuerdo sobre estas bases debido a la crisis militar resultante de algunas denuncias mutuas de infiltración de tropas en regiones desmilitarizadas a lo largo de la frontera común. Esta nueva crisis explota justamente en la época de la asunción del nuevo Presidente ecuatoriano, en cuya ceremonia de pose estuvo ausente el Presidente de Perú. Este episodio ilustra perfectamente el mayor reto enfrentado por el Proceso de Paz: a medida que las negociaciones avanzaban y que se aproximaba el momento de realizar las concesiones políticamente desagradables, algunos sectores radicales de ambos países, descontentos con el rumbo de las tratativas, trataban de crear dificultades para la solución definitiva. Fue preciso que los presidentes asumiesen directamente la conducción de las negociaciones para romper esa crisis y reanimar las negociaciones que, a nivel de los cancilleres, estaban estancadas. (5) El Proceso de Paz implantó nuevas hostilidades inconcebibles; faltaba  viabilizar la paz.

     Estimulados por los Países Garantes, los Presidentes de Perú y Ecuador comenzaron a mantener encuentros bilaterales directos, muchas veces en Brasilia, con la participación del Presidente Fernando Henrique Cardoso, en un esfuerzo para encontrar una solución para el impasse crucial remanente: la demarcación de la frontera. A pesar de haber admitido que abandonaba sus tesis maximalistas, Ecuador exigía alguna concesión en la cuestión de Tiwintza, localidad en la región del vale del Alto Cenepa sin especial valor estratégico y, mucho menos, económico. Palco, sin embargo, de reñida, heroica y, sobre todo exitosa, resistencia ecuatoriana a las fuerzas peruanas en 1995, se convirtió en el estandarte del sentimiento de resurgimiento moral nacional, para un país que siempre se sintió a merced de vecinos más poderosos.

La solución de los parques

     Para solucionar la cuestión se pensó en la posibilidad de una permuta territorial, por la cual Ecuador cedería a Perú un terreno en la región de la frontera equivalente al área de Tiwintza. Frente a las resistencias peruanas, se propuso como alternativa establecer alrededor de Tiwintza un parque o parques lindante(s) con dos lados de la frontera. Tendrían el status de reservas ecológicas, por lo cual serían desmilitarizados y administrados de forma coordinada. Las negociaciones acerca de esa fórmula tropezaban, sin embargo, en la falta de acuerdo sobre algunos detalles altamente simbólicos. Por temer una “internacionalización" de su territorio, Perú resistía a la pretensión del Ecuador de que fuese un parque único, por lo tanto, sin demarcación física de la frontera confirmada en los laudos técnico-jurídicos, y con administración común.

     Pese a la madurez alcanzada en el diálogo personal entre las dos Partes, esa divergencia fue insuperable. Urgía, por lo tanto, encontrar una solución definitiva, bajo el riesgo de que pudiesen surgir nuevas hostilidades en el vacío causado por la frustración de las expectativas generadas por ese ejercicio diplomático de alta visibilidad, y por el prolongamiento indefinido del Proceso de Paz. Una vez más, dentro del espíritu del Acuerdo de Santiago, Ecuador y Perú volvían a recurrir, en una carta del 8 de octubre, a los Países Garantes para solicitar que presentasen una propuesta de solución para ese último impasse. Los Países Garantes respondieron, el día 10, accediendoal pedido, pero con la condición de que la fórmula que propusiesen fuese previamente aprobada por ambos países.

            Después que los dos parlamentos concordaron con ese procedimiento, por un margen considerable, el día 23 se divulgó la solución concebida por los Países Garantes. En esencia, otorgaba validez a los laudos técnico-jurídicos (que sólo fueron divulgados entonces). Con respecto a Tiwintza, sin embargo, preveía un régimen especial por el cual Perú transferiría la posesión patrimonial – pero no la soberanía - de un kilómetro cuadrado de territorio alrededor de esa localidad para Ecuador.

        En el rastro de una reacción generalmente favorable en los dos países, el 26 de octubre se realizó en el Palacio Itamaraty la ceremonia de firma del Acta Presidencial de Brasilia. Se sellaba la paz entre los dos países con una serie de acuerdos bilaterales, que consagraban los compromisos acertados en las comisiones creadas por el Cronograma de Rio de Janeiro en materia de fomento de confianza mutua, integración fronteriza y navegación y comercio.

La Garantía

     El mayor mérito del Proceso de Paz conducido por los Países Garantes fue generar un proceso de paciente “construcción” o “inducción” de la paz, en el rastro de una larga historia de negociaciones frustradas. Las negociaciones capitalizaron a su favor el contexto internacional marcado por la profundización del proceso de integración regional y la creciente sensibilización en Perú y el Ecuador de una solución político-diplomática como única salida para el diferendo. Este hecho, de gran importancia, aumentó sensiblemente el compromiso de peruanos y ecuatorianos en búsqueda de soluciones creativas para el conflicto.

De esta forma, pudieron maximizar el potencial catalizador de la ventana de oportunidad que se abrió con el impasse militar provocado por la Guerra del Alto Cenepa y agudizado por la crisis militar de julio de 1998. Actuando dentro de una perspectiva pragmática y prudente, los Países Garantes explotaron las múltiplas combinaciones de fórmulas de convencimiento dentro del arsenal diplomático latinoamericano, para fomentar una dinámica de diálogo y confianza entre las Partes. Recurriendo a variables canales de interlocución, calibraron y orientaron sus intervenciones a efectos de inducir el progresivo redireccionamiento del eje del diálogo. En este sentido, la Garantía alcanzó un gran triunfo al hacer que el Protocolo dejase de ser un instrumento de imposición del veredicto de la Guerra de 1941 para materializar el compromiso con la búsqueda de paz duradera y mutuamente aceptable. La Garantía se transformó en instrumento de conciliación y mediación, adquiriendo su sentido moderno de instrumento auxiliar en la solución pacífica de controversias, en los términos del párrafo 1 del Artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas.(6)

     Desde el punto de vista regional, su éxito da expresión a la madurez del sistema hemisférico y a las avenidas abiertas para la armoniosa integración de la región, dentro de la arquitectura de una seguridad colectiva global. Coherente con el proyecto de consolidación democrática y de integración económica en curso en Latinoamérica, el éxito del Proceso de Paz consagra el compromiso latinoamericano de promover soluciones regionales para problemas regionales. La acción de la MOMEP sirvió para resaltar el papel central que cabe a las Fuerzas Armadas en la consecución de ese objetivo. Ejemplo de operación de mantenimiento de la paz como apoyo al proceso político-diplomático de solución pacífica de controversias, la MOMEP contribuyó para consolidar un nuevo paradigma del papel del sector militar como instrumento de fomento y promoción de la paz en sociedades plenamente redemocratizadas. Más que simple instrumento de interposición entre fuerzas adversarias, la misión de observadores sirvió de cámara de descompresión temporal para las tensiones en la zona de conflicto y, por lo tanto, como factor importante en la estrategia de dinamizar las negociaciones.

     El mediador tiene el deber de ayudar a hacer aflorar la necesaria voluntad política, explotando circunstancias favorables para hacer valer las ventajas de la búsqueda de una solución definitiva, y evitando que las dificultades inherentes sean pretexto para alegar la falta de condiciones políticas para avanzar. El éxito de los Países Garantes y de su brazo militar, la MOMEP, es un ejemplo de esta determinación combinada con la evaluación pragmática de la existencia de condiciones mínimas para la acción del mediador. Lo que se presenta no es – ni podría ser – un esquema cerrado y acabado, incluso porque tuvo en la flexibilidad y maleabilidad su mayor virtud. Un elemento decisivo, en este contexto, fue la naturaleza colegiada de la acción de los Países Garantes. Por medio de consultas y reuniones regulares en las diferentes instancias, se pudo desarrollar una acción coordinada y coherente entre países con gran discrepancia de poder relativo, relaciones desiguales con los antagonistas e intereses nacionales y visiones estratégicas a veces divergentes. Mediante un planeamiento conjunto y una ejecución concertada, se aseguraba la actuación unísona, confiriendo a los mediadores la imparcialidad y credibilidad necesarias para su doble misión de árbitro de impasses e inductor de acomodaciones.

La actuación de Brasil y el contexto regional

     En el curso del Proceso de Paz, Brasil no se restringió a las funciones de canal de coordinación entre los Países Garantes y de interlocución con las Partes, tareas que le cabían en su condición de depositario del Protocolo de Rio de Janeiro de 1942.  La iniciativa del Presidente Fernando Henrique Cardoso de patrocinar el ciclo de negociaciones en el más alto nivel para superar las últimas dificultades para el acuerdo, ilustra cómo la diplomacia brasileña asumió, progresivamente, un papel de liderazgo en la búsqueda de una solución final para el conflicto.

     Este compromiso se asentó en una visión de la reconciliación entre Ecuador y  Perú como importante hito divisorio de aguas, en los esfuerzos de la región de enfrentar y resolver regionalmente sus problemas. La actuación brasileña tenía presente el impulso decisivo que la eliminación de este foco de inestabilidad y tensión en la región amazónica representaría para los esfuerzos de dinamización de la cooperación regional a favor del desarrollo social y económico de todas las naciones sudamericanas.

     Es relevante, en este punto, destacar algunos aspectos de la visión brasileña del proceso negociador y subrayar elementos, algunos ya apuntados, que convergieron para la creación de un entorno favorable para el buen término de la disputa.

     En primer lugar, se debe resaltar la importancia de la percepción, en ambos  países, de que el proceso de paz sería beneficioso para todos y que se obtendría mucho  más de la solución que del prolongamiento de la crisis. Además de consideraciones políticas, incentivos económicos y de integración regional, también formaban parte del conjunto de puntos que convertía a la paz en la opción más atractiva. La opinión pública de Perú y Ecuador pasó a ser cada vez más favorable a la paz y a ayudar a apartar el sustrato de desconfianza y resentimiento que hacían recrudecer las visiones divergentes de los negociadores. Brasil se valió de eso para, conjuntamente con los demás Garantes, explotar todas las posibilidades de un acuerdo de paz. La percepción de los beneficios de la paz – se debe repetir, genuinamente aceptada por Perú y Ecuador - favoreció el liderazgo brasileño en el proceso para que se pudiese trabajar bajo la línea de que no existirían ganadores ni perdedores, lo que fue fundamental para que, en el curso de las conversaciones, se eliminase en ambos lados, la visión del otro como fuente de amenaza y rivalidades.

     Es necesario expresar una nota de elogio para la calidad de la contribución ecuatoriana y peruana al proceso. Cuanto más se avanzó, más se notó la creatividad, ingeniosidad y espíritu constructivo demostrado por los negociadores de ambos lados, sin lo cual difícilmente hubiera existido el proceso de paz.  Es igualmente verídico decir  que ese compromiso de Perú y Ecuador en el proceso,  se hizo más profundo e irreversible a medida que ambas Partes pasaron a ver claramente la exención del ejercicio. Fue rechazado el uso de criterios subjetivos y se comenzó a trabajar apenas con laudos objetivos. En un círculo virtuoso que alimentó la confianza en el proceso, los Garantes dieron constantes muestras de no pretender favorecer un país por ser más fuerte, o compensar al otro por ser más vulnerable - el ejercicio tenía que ser riguroso, claro y transparente. Si se tuviese que hacer alguna "concesión", en nombre de intereses mayores, esa tendría que ser una iniciativa tomada por las Partes y nunca algo impuesto por los Garantes.

     De la misma forma, hubo una extraordinaria contribución de ambos lados en la esfera militar. Esto fue particularmente significativo cuando se observan los enfrentamientos armados de 1995. Las mismas autoridades militares que estaban al mando en trincheras opuestas, supieron entender la importancia de la paz, y contribuyeron en gran parte para poner en marcha un proceso de distensión.   

     Aún en el área militar, se puede constatar que el ejercicio desarrollado por la MOMEP fue eficaz, creativo e innovador. El trabajo de los militares brasileños, argentinos, chilenos y norteamericanos en conjunto con peruanos y ecuatorianos fue instrumental para el buen encaminamiento de las discusiones político-diplomáticas. El liderazgo brasileño otorgó a la MOMEP una actuación firme y competente, siempre en consonancia con la negociación política. En las sensibles y fundamentales tareas de separación de fuerzas y distensión militar, la MOMEP granjeó el respeto de las Partes y cosechó resultados muy positivos, siendo reconocida como una de las misiones de paz  más exitosas.

También fue esencial para la consolidación de la paz, la arquitectura innovadora de las negociaciones y el formato particular que tuvo el papel de los Garantes. Es necesario reconocer que la fluidez de la relación interno de los Garantes colaboróen gran medida para asegurar el progreso de las negociaciones. Estos actuaron como un grupo unido y unísono, realizando un trabajo colectivo que transcurrió en gran armonía. Aun tratándose de un agrupamiento heterogéneo, inclusive con la presencia de una superpotencia, e incluso que los países tenían a veces evaluaciones distintas, prevaleció el entendimiento. Brasil fue reconocido, durante todo el proceso, como "coordinador", pero en ningún momento trató de imponer sus puntos de vista - todas las posturas de los Garantes fueron acordadas consensualmente. 

Para crear la palanca psicológica imprescindible para el éxito de un ejercicio tan delicado, se optó por avanzar rápidamente en las materias menos controvertidas, creándose así, como ya fue mencionado, una masa crítica para la solución de los verdaderos impasses. Cuando fue necesario enfrentarlos, el documento propuesto por  Brasil no dejaba afuera ningún tema, aunque fuese espinoso y procuraba, para evitar equivocaciones pasadas, utilizar al máximo las propuestas ecuatorianas y peruanas.  La decisión de incluir en un documento único los cinco grandes temas de negociación, proporcionó a las Partes una apreciación muy amplia del conjunto de cuestiones e intereses en juego, y les permitió una dinámica favorable para superar los impasses mayores. Ese fue el espíritu y el formato del documento entregado por el Canciller de Brasil a los representantes de Perú y Ecuador.  La garantía del single undertaking permitió a las Partes un compromiso constante, sin el recelo de que no se contemplasen algunos puntos importantes de sus intereses.

Se utilizaron todos los canales para hacer avanzar las negociaciones. Una vía digna de registro fue el papel de las Embajadas de los Garantes en Lima y Quito, que se desvincularon de las gestiones específicas y mantuvieron una "sintonía fina" con las negociaciones.  La actuación de las Embajadas de los países Garantes en las respectivas capitales, ayudó a crear una sensación de continuidad en las conversaciones y propició una interlocución privilegiada a los litigantes, de fácil acceso, exenta y esclarecida.

Los Garantes, con una cierta dosis de riesgo cuanto a lo que eso representaba en relación a su papel original, trataron de seguir un camino cierto para introducir la paz. Esa directriz fue adoptada para evitar que los moldes rígidos impuestos por el Protocolo de Rio convirtiesen a los Garantes, como ocurrió en el pasado, en meros espectadores de un ciclo de acusaciones y negación de derechos recíprocos entre las Partes. En determinados momentos de la negociación, ese cuadro llegó a configurarse, siendo rápidamente superado por la acción decidida de los Garantes.  Cabe señalar, inclusive, que en ciertas fases difíciles del ejercicio,  ellos negociaron con las Partes en salas separadas. Para efectivamente incentivar la paz, sin embargo, era preciso hacer algo más que meramente llevar a las Partes a una misma sala; se hacía necesario ayudarlos a ver más allá de los obstáculos de lo inmediato, a visualizar puntos de convergencia y a construir sus propias soluciones para los impasses.
Como consideración final, es justo recordar el empeño personal del Presidente Fernando Henrique Cardoso y de su Canciller Luiz Felipe Lampreia. En todas las etapas del proceso, ambos mantuvieron equilibrio, visión de conjunto y sentido de futuro. No es exagerado, entonces, decir que en más de una oportunidad, el proceso se podría haber descarrilado si no fuese por la intervención personal del Presidente Cardoso ante sus homólogos, convenciéndolos de la responsabilidad histórica que le cabía a todos.  En esa tarea, se valió no apenas del argumento y de la persuasión, siempre bien elaborados por el Ministro Lampreia, sino de un camino poco común entre los líderes regionales y de una credibilidad originada tanto en los méritos personales (incluso de una dedicación a la causa en grado que sorprendió y entusiasmó a los presidentes de Perú y Ecuador) como referentes al concepto que disfruta Brasil como actor en el escenario sudamericano.    

NOTAS
1. Chile se incorporó a los mediadores durante la negociación del Protocolo.
2. Ecuador alegaba que, a raíz de un “error geográfico”contenido en el Protocolo, no se podía definir un trecho de la frontera, ya que se basaría en una divisoria de aguas inexistente, en la opinión de Ecuador.
3. El valle del Río Cenepa corresponde a la región cuya demarcación Ecuador consideraba imposible, debido al “error geográfico”.
4. En su condición de coordinador de los Países Garantes, le correspondió a Brasil designar a los oficiales generales, comúnmente sustituidos a cada seis meses, que presidían los trabajos del Estado Mayor.
5. Ese acuerdo, intermediado por la MOMEP, fue sellado estando el Presidente Fujimori en el Palacio do Planalto, donde fue para solicitar el apoyo del Presidente Fernando Henrique Cardoso para una solución. Sus instrucciones para flexibilizar las exigencias peruanas en esa cuestión contribuyeron para la caída, días después, del canciller peruano Eduardo Ferrera, que defendía una postura menos conciliatoria.
6. “Las partes en controversia, que pueda constituir una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales tratarán, antes que nada, de llegar a una solución por medio de la negociación, investigación, mediación, conciliación, arbitraje, solución judicial, recurso a entidades o acuerdos regionales, o a cualquier otro medio pacífico según su elección. “


26 de octubre de 1968, seis presidentes latinoamericanos se reunieron en Brasilia para asistir al histórico acuerdo de paz entre Ecuador y Perú


El Presidente Fernando Henrique (a la der.) es recibido por el Embajador  Luiz Felipe de
Seixas Corrêa, Secretario-General de Relaciones Exteriores




Brasilia, 7 de octubre de 1998. El Presidente del Ecuador, Jamil Mahuad,
llega a la capital para firmar la paz con el Perú




Participantes de; seminario "Tribunal Penal  Internacional". En el centro, el embajador Ivan Cannabrava, uno de los principales articuladores del proceso de paz Ecuador - Perú




7 de octubre de 1998.  Reunidos en Brasilia para firmar la paz (de izq. a der.) e; Presidente peruano Alberto Fujimori, el Canciller Luiz Felipe Lampreia y el presidente  ecuatoriano Jamil Mahuad