MISSÕES DE PAZ: A DIPLOMACIA BRASILEIRA NOS CONFLITOS INTERNACIONAIS

Coordenação de Raul Mendes Silva

O Processo de Paz Equador – Peru: 1995-1998

Embaixador Ivan Cannabrava
Embaixador do Brasil em Tóquio.

1995 -2001 Subsecretário - Geral  para Assuntos Políticos
do Ministério  das Relações Exteriores



Peru e Equador demonstram a todo o mundo,
hoje, que o que distingue a América do Sul é
o fato de ser uma região de paz. É o fato de
ser uma região que elege a diplomacia e o
direito internacional como estilo para supe-
rar divergências, que escolhe a boa convi-
vência como passaporte para a modernidade.

     Essas palavras do Presidente Fernando Henrique Cardoso por ocasião da assinatura do Acordo Global e Definitivo de Paz, no Palácio Itamaraty, em Brasília, em 26 de outubro de 1998, evocam o sentido maior daquela cerimônia histórica, que marcou um dos maiores feitos diplomáticos dos oito anos de sua gestão. Pôs-se fim a um conflito que, pelas dimensões e localização estratégica da vasta área geográfica contestada, representara foco secular e latente de instabilidade subregional e de tensão continental. Provocado por um dos mais graves enfrentamentos bélicos na América do Sul em meio século, o exercício de mediação desencadeado pelos Países Garantes do Protocolo do Rio de Janeiro de 1942 (Argentina, Brasil, Chile e Estados Unidos) a partir de janeiro de 1995 mobilizou, durante quatro anos, esforços diplomáticos em escala sem precedentes na região e determinou a criação da primeira efetiva operação de paz multilateral no continente sul-americano. Este artigo objetiva iluminar as circunstâncias e fatores que permitiram pôr fim a diferendo que, por quase dois séculos, derrotara sucessivas tentativas de solução, inclusive dos próprios Países Garantes. Ademais de um relato dos resultados alcançados, o presente texto fará, no último capítulo, uma breve avaliação, do ponto-de-vista do negociador, das variadas forças positivas que contribuíram para o êxito do processo.  Essa análise vai abranger essencialmente o contexto das negociações propriamente ditas. O texto que se segue se encerra, portanto, com a assinatura do Acordo Global e Definitivo de Paz, em 26 de outubro de 1998, não incluindo desdobramentos ocorridos após aquela data.

Antecedentes históricos

     Nascida nos albores da independência, essa disputa opunha duas nações herdeiras da fragmentação, no início do século XIX, do Império Espanhol nas Américas, notório pela imprecisão das suas jurisdições internas. Tratava-se de determinar qual desses dois países, em processo de consolidação institucional e territorial, iria controlar as vastas e potencialmente ricas terras do “Oriente” amazônico que se estendiam até os limites do império luso-brasileiro. A progressiva consolidação da penetração e colonização peruanas nos territórios disputados, mercê de seu maior dinamismo econômico e demográfico, agravaria o clima de rivalidade e suspeita mutua e alimentaria sentimento no Equador de ter sido despojado pelo vizinho mais poderoso.

     Revelaram-se infrutíferos os sucessivos ensaios, a partir de 1860, para encontrar uma acomodação negociada. O fracasso do Tratado (de limites) Herrera-García, de 1890  e das arbitragens do Rei da Espanha, em 1910, e do Presidente Roosevelt, em 1938, foi entremeado por episódicas escaramuças na região da fronteira. A frustração desses sucessivos exercícios negociadores contribuiu para forjar uma relação antagônica, cuja maior vítima era a fé na possibilidade de uma solução justa, equânime e definitiva para o conflito, através de meios político-diplomáticos.

     A eclosão da crise em 1941, em decorrência da escalada de um desses enfrentamentos, determinou a intervenção decisiva dos tradicionais mediadores e que se tornariam Garantes ( Brasil, Argentina e Estados Unidos, aos quais se juntaria o Chile ) (1) para encerrar conflito que punha em cheque a coesão e estabilidade do hemisfério em momento particularmente delicado - o ataque japonês a Pearl Harbor. Pelo Protocolo do Rio de Janeiro de 1942, estabeleceu-se como a fronteira equatoriano-peruana limite que correspondia em larga medida aos contornos históricos da ocupação efetiva de cada país e que fora consagrada na linha do status quo militar de 1936. No entanto, divergências na etapa de demarcação desses limites levaram à suspensão pelo Equador dos trabalhos, alegando que o Protocolo: 1. era nulo, pois teria sido imposto sob coação, tendo em vista que as tropas peruanas só desocuparam a totalidade dos territórios invadidos após sua assinatura e: 2. era inexecutável, uma vez que a realidade geográfica não corresponderia ao previsto no seu texto (2).

     Em que pese aos esforços dos Países Garantes, não foi possível, por mais de meio século, superar o resultante impasse. O Equador insistia na renegociação do Protocolo, ao que o Peru – temeroso de que o Equador pretendesse reivindicar a posse de territórios há muito em seu poder ( aproximadamente 200 mil km2 )  alegava tratar-se de instrumento juridicamente perfeito. Fracassaram, posteriormente, tentativas bilaterais de encapsular o problema no contexto de política de intensificação das relações econômicas e políticas e, a partir da eclosão de novo conflito, em 1981, esforços de alcançar uma distensão militar duradoura na zona fronteiriça por meio de medidas de fomento da confiança mútua.

A Declaração de Paz de 1995

Em janeiro de 1995, mês em que o Protocolo completava 43 anos, produziu-se o mais grave enfrentamento bélico entre os dois países desde 1941. O fracasso das medidas de confiança mútua e o impasse militar entre as duas forças no terreno haviam devolvido a contenda a seu ponto de partida – a rivalidade e o confronto.

     Ironicamente, a Guerra do Alto Cenepa (3) abriria oportunidade excepcional para reverter essa trajetória secular. Desmanchara-se a complacente presunção de que seria possível os dois países conviverem em estado de permanente pré-beligerância, como alternativa a defrontar as difíceis decisões necessárias a uma solução definitiva. Contribuiu ainda para essa “janela de oportunidade” identificada pelos Países Garantes uma maior dose de pragmatismo que passou a informar a questão nos dois países. Em sintonia com o processo de modernização democrática em curso no continente, vários segmentos no Peru e no Equador passaram a aceitar a idéia de que as aspirações populares de estabilidade econômica e modernização social dependiam da consecução de uma paz definitiva.

     Essas circunstâncias determinaram a decisão dos Países Garantes de condicionar seu oferecimento de bons ofícios para alcançar um cessar-fogo na região do conflito ao compromisso das duas partes de retomarem, pela primeira vez em meio século, negociações sobre a questão de fundo.

     Consagrado na Declaração de Paz do Itamaraty de 17 de fevereiro de 1995, esse acordo assentou-se em concessões cruciais de ambos os lados: o Equador admitia a vigência do Protocolo em troca do reconhecimento peruano de que a conclusão da demarcação prevista naquele instrumento exigia antes resolver questões pendentes.

A distensão militar

     A Declaração previa, como primeiro passo, o envio de missão de paz à região do conflito para supervisionar a separação das forças, assegurar a desmilitarização da zona e, assim, evitar o risco de novas hostilidades. A Missão de Observadores Militares Equador-Peru ( MOMEP ) foi além de iniciativas clássicas de fomento da confiança mútua, tais como a intensificação de contatos de chefias militares no terreno, a confraternização entre as tropas e a criação de uma cartilha de segurança sobre os procedimentos a serem seguidos em casos de encontros fortuitos de forças opostas. Mais do que desanuviar as tensões no terreno, o Estado-Maior da MOMEP, sob chefia brasileira (4), atuou de forma a induzir as Partes a assumir progressivamente responsabilidades pela preservação da paz e da segurança na região do conflito

     Elemento crucial dessa estratégia foi a decisão inovadora e corajosa dos Países Garantes de substituir paulatinamente seus observadores na MOMEP por contingentes das Partes, de forma a envolvê-los nas tarefas diárias de consolidar a paz no terreno. Em que pese a numerosos percalços, essa foi a primeira etapa de processo “pedagógico” pelo qual, a começar pelos setores castrenses que há poucos meses se haviam confrontado no campo de batalha, os dois países começavam a superar sua histórica rivalidade.
    
     A MOMEP desempenhou, dessa forma, papel decisivo e fundamental no estabelecimento de uma distensão militar que viabilizasse o início, numa etapa posterior, de negociações diplomáticas sobre as questões de fundo.

Os impasses subsistentes

Estabilizado o quadro militar, criaram-se as condições para que, a partir de janeiro de 1996, os chanceleres dos dois países passassem a discutir, na presença dos Países Garantes, o que se chamaria de “impasses subsistentes”, isto é os aspectos contestados pelo Equador da demarcação prevista no Protocolo. Defrontavam os negociadores dois desafios. Em primeiro lugar, era preciso definir o escopo da controvérsia. Com a troca entre o Equador e o Peru, em março daquele ano, de listas descrevendo as respectivas posições, o Peru tomou conhecimento, pela primeira vez por vias oficiais, do alcance das reivindicações equatorianas. Ganhava, assim, segurança para contemplar eventuais concessões em troca de uma solução definitiva. Em segundo lugar, era preciso estabelecer um mecanismo arbitral de último recurso para a hipótese, muito provável, de não se chegar bilateralmente a acordo sobre os “impasses”. Isto só seria alcançado em outubro,com a assinatura, por inspiração dos Países Garantes, do Acordo de Santiago, pelo qual as Partes concordavam que os Países Garantes proporiam fórmula de encaminhar uma solução em caso de divergência insuperável. Como resultado, o Equador pode confiar que suas aspirações seriam objeto de judiciosa consideração e não esquecidos ou relegados, mais uma vez, sob coação da superioridade bélica do Peru. Em contrapartida, o Peru tinha a segurança de que a solução final seria baseada em critérios técnicos e objetivos que respeitassem a vigência do Protocolo.

     Consolidava-se, em definitivo, o papel crucial dos Países Garantes como fiel do processo negociador. Passavam a ser garantes não apenas da execução do Protocolo, mas em uma acepção radicalmente nova: seriam garantes de que se encontraria fórmula de executá-lo de forma satisfatória para os dois lados. A fiança oferecida era dupla: por um lado, a palavra empenhada dos Países Garantes de que não imporiam soluções; por outro, a adoção, no âmbito do Acordo de Santiago, de fórmula engenhosa pela qual cada consenso parcial – sobre um dos seis impasses registrados nas listas trocadas em março – só seria validado na hipótese do encaminhamento satisfatório para a totalidade das pendências. Por esse mecanismo articulado, a solução global ( single undertaking ) dava-se início a uma dinâmica de confiança e boa fé que geraria progressivamente suas próprias soluções e mecanismos de execução.

     Pela primeira vez desde 1942 – embora em condições drasticamente alteradas – o Equador e o Peru estabeleciam uma agenda de discussões, sem pressões e cobranças que não aquelas ditadas pelo anseio de paz. As negociações sobre as questões de fundo, previstas para começar ainda em 1996, seriam postergadas como conseqüência do quadro de instabilidade política nos dois países.

     Superados esses incidentes, realizou-se, entre abril e setembro daquele ano, série de reuniões em que, pela primeira vez em 50 anos, delegações técnicas dos dois países expuseram de forma ampla e pormenorizada suas respectivas reivindicações e puderam reagir às teses do outro lado. Uma aproximação de posições, no entanto, permanecia distante. Para o Peru, cumpria primeiro executar plenamente o Protocolo para então buscar uma acomodação das aspirações equatorianas. Segundo o Equador, em contraste, a ordem deveria ser inversa: somente a partir de uma satisfação das aspirações mínimas equatorianas em matéria territorial seria possível normalizar as relações bilaterais. Enquanto o Peru cogitava de ser generoso, o Equador exigia justiça.

A mudança do eixo das negociações

     Atendendo a solicitação para que apresentassem “propostas criativas” capazes de quebrar esse bloqueio, os Países Garantes elaboraram, por sugestão brasileira, documento que argumentava ser infrutífero insistir na discussão dos impasses no seu atual formato centrado em posições históricas irreconciliáveis. Cabia reorientar o eixo das discussões, transformando diferenças irreconciliáveis em pontos de convergência, encarando as relações bilaterais não mais a partir de fatores históricos conflitivos, mas sob o enfoque das potencialidades de uma convivência pacífica e cooperativa. O documento esquadrinhou cinco grandes temas ou campos em torno dos quais identificou possibilidades de ação conjunta:

     1. Concessões mútuas em matéria de navegação e comércio que atendessem à reivindicação central equatoriana de ter acesso, em condições economicamente viáveis, à bacia fluvial do Rio Amazonas. Incluiria ainda facilidades mutuas em matéria portuária e alfandegária, assim como melhoria das condições de navegabilidade da bacia, de forma a beneficiar a inserção de ambos países no processo de integração econômica continental.

     2.  Iniciativas em favor da integração fronteiriça bilateral que viabilizassem o aproveitamento racional dos recursos naturais compartidos, mediante sua administração conjunta. Projetos de irrigação e de interconexão viária teriam especial impacto na superação da marginalização econômica e social que caracteriza as regiões limítrofes nos dois países.

     3. Retomada e conclusão dos trabalhos de demarcação, com recurso a peritagem estritamente técnica nos trechos pendentes, havendo a possibilidade, prevista também no Protocolo, de concessões ( territoriais ) recíprocas para ajustar a linha da fronteira à realidade geográfica.

     4. Negociação de acordo sobre medidas de fomento da confiança mútua e de segurança para aprofundar os trabalhos já então sendo desenvolvidos no âmbito da Comissão Binacional no que se refere a controle e transparência em matéria de arsenais bélicos e na aquisição de novos armamentos; e
     5.  Exercício pelos Países Garantes de suas responsabilidades no âmbito do Protocolo do Rio de Janeiro e seus instrumentos complementares. Nesse contexto se ofereciam para colaborar com países amigos e instituições financeiras e técnicas internacionais para viabilizar as iniciativas em tela.

A questão fronteiriça

Viabilizou-se, em decorrência, a adoção, em janeiro de 1998, do Cronograma do Rio de Janeiro, pelo qual se estabeleciam comissões bilaterais para estudar cada uma dessas questões e um calendário tentativa de trabalho. Previsivelmente, as dificuldades maiores estavam associadas à questão demarcatória, pois permanecia pendente, após quase três anos de negociações, a questão central: como assegurar ao Peru que não se questionaria a essência da fronteira desenhada pelo Protocolo e, ao mesmo tempo, dar ao Equador satisfação para suas aspirações. Era preciso encontrar moldura negociadora que permitisse aos dois lados resguardar suas posições de princípio e, ao mesmo tempo, demonstrar flexibilidade negociadora. Com judiciosa aplicação de uma estratégia de convencimento, nos mais diversos níveis de interlocução, os Países Garantes ajudaram as Partes a reavaliar realisticamente os limites das respectivas pretensões. A partir de uma decantação das posições maximalistas, as Partes acordaram tacitamente suspender temporariamente suas respectivas reivindicações principistas na questão fronteiriça. Num exercício de ”ambigüidade construtiva”, o Equador deixava de referir-se às suas aspirações maiores ( acesso soberano ao Rio Maranhão e ao questionamento dos 90 % já demarcados da fronteira ). Em troca, o Peru deixava de exigir publicamente que os Países Garantes obrigassem o Equador a renunciar a essas reivindicações.
 
     Como passo seguinte, estabeleceram-se grupos técnico-jurídicos, compostos de representantes dos Países Garantes e das Partes, que emitiriam pareceres recomendatórios sobre os impasses menores, num entendimento implícito de que os acordos logrados em torno de todo um conjunto de áreas menos controvertidas criaria massa crítica para alavancar a solução dos impasses maiores.

     A concretização de acordo nessas bases foi colocado em cheque, no entanto, por crise militar resultante de denúncias mútuas de infiltração de tropas em regiões desmilitarizadas ao longo da fronteira comum. Essa nova crise vem eclodir justamente à época da assunção do novo Presidente equatoriano, de cuja cerimônia de posse esteve ausente o Presidente do Peru. Esse episódio bem ilustra o desafio maior enfrentado pelo Processo de Paz: à medida que avançavam as negociações e aproximava-se o momento de concessões politicamente impalatáveis, setores radicais em ambos países, descontentes com o rumo das tratativas, procuravam criar embaraços à solução definitiva. Foi preciso que os presidentes assumissem diretamente a condução das negociações para debelar essa crise e reanimar negociações que, no nível de chanceleres, estavam estancadas.(5) O Processo de Paz tornara inconcebível novas hostilidades; faltava tornar factível a paz.

     Estimulados pelos Países Garantes, os Presidentes do Peru e do Equador passaram a manter encontros bilaterais diretos, muitas vezes em Brasília, com a participação do Presidente Fernando Henrique Cardoso, num esforço para encontrar solução para o impasse crucial remanescente: a demarcação da fronteira. Conquanto tivesse admitido abandonar suas teses maximalistas, o Equador exigia alguma concessão na questão de Tiwintza, localidade na região do vale do Alto Cenepa sem especial valor estratégico e, muito menos, econômica. Palco, no entanto, de renhida, heróica e, sobretudo exitosa, resistência equatoriana às forças peruanas em 1995, tornara-se estandarte do sentimento de soerguimento moral nacional para país que sempre se sentira à mercê de vizinhos mais poderosos.

A solução dos parques

     Para solucionar a questão aventou-se uma permuta territorial, pela qual o Equador cederia ao Peru terreno na região da fronteira equivalente a área de Tiwintza. Diante das resistências peruanas, propôs-se como alternativa estabelecer ao redor de Tiwintza parque ou parques lindeiros nos dois lados da fronteira. Teriam o status de reservas ecológicos, pelo que seriam desmilitarizados e administrados de forma coordenada. As negociações em torno dessa fórmula esbarravam, no entanto, na falta de acordo sobre alguns detalhes altamente simbólicos. Por temer uma “internacionalização“ de seu território, o Peru resistia à pretensão do Equador de que fosse um parque único, portanto, sem demarcação física da fronteira confirmada nos pareceres técnico-jurídicos, e com administração comum.

     Em que pese à maturidade alcançada no diálogo pessoal entre as duas Partes, essa divergência revelou-se insuperável. Urgia, no entanto, encontrar solução definitiva, sob risco de novas hostilidades eclodirem no vazio causado pela frustração das expectativas geradas por esse exercício diplomático de alta visibilidade e pelo prolongamento indefinido do Processo de Paz. Mais uma vez dentro do espirito do Acordo de Santiago, Equador e Peru voltaram a recorrer, em carta de 8 de outubro, aos Países Garantes para solicitar que apresentassem proposta de solução para esse derradeiro impasse. Em resposta do dia 10, os Países Garantes acederam ao pedido, mas sob a condição de que a fórmula que viessem a propor fosse previamente aprovada pelos dois países.

     Em seguida à concordância, por margem expressiva, dos dois parlamentos com esse procedimento, foi divulgada, no dia 23, a solução concebida pelos Países Garantes. Em essência, validava os pareceres técnico-jurídicos ( que somente então foram divulgados ). Com respeito a Tiwintza, no entanto, previa regime especial pelo qual o Peru transferiria a posse patrimonial – mas não a soberania - de um quilômetro quadro de território em torno dessa localidade para o Equador.
  
     Na esteira de reação geralmente favorável nos dois países, realizou-se em 26 de outubro, no Palácio Itamaraty, cerimônia de assinatura da Ata Presidencial de Brasília. Selava-se a paz entre os dois países com uma série de acordos bilaterais que consagravam os compromissos acertados nas comissões criadas pelo Cronograma do Rio de Janeiro em matéria de fomento da confiança mútua, integração fronteiriça e navegação e comércio.

A Garantia

     O mérito maior do Processo de Paz conduzido pelos Países Garantes foi gerar um processo de paciente “construção” ou “indução” da paz, na esteira de longa história de negociações frustradas. As negociações capitalizaram em seu favor o contexto internacional marcado pelo aprofundamento do processo de integração regional e a crescente conscientização no Peru e no Equador de uma solução político-diplomática como única saída para o diferendo. Esse fato de grande importância aumentou sensivelmente o engajamento de peruanos e equatorianos na busca de soluções criativas para o conflito.

     Puderam, assim, maximizar o potencial catalisador da janela de oportunidade que se abriu com o impasse militar provocado pela Guerra do Alto Cenepa e agudizado pela crise militar de julho de 1998. Atuando dentro de perspectiva pragmática e prudente, os Países Garantes exploraram as múltiplas combinações de fórmulas de convencimento dentro do arsenal diplomático latino-americano para fomentar uma dinâmica de diálogo e confiança entre as Partes. Recorrendo a variáveis canais de interlocução, calibraram e orientaram suas intervenções de forma a induzir o progressivo redirecionamento do eixo do diálogo. Nesse sentido, a Garantia alcançou um grande triunfo ao fazer com que o Protocolo deixasse de ser instrumento de imposição do veredito da Guerra de 1941 para materializar o compromisso com a busca de paz duradoura, pois mutuamente aceitável. A Garantia transformou-se em instrumento de conciliação e mediação, adquirindo seu sentido moderno de instrumento auxiliar na solução pacífica de controvérsias, nos termos do parágrafo 1 do Artigo 33 de sua Carta das Nações Unidas.(6)
    
     Do ponto-de-vista regional, seu êxito dá expressão ao amadurecimento do sistema hemisférico e às avenidas abertas para a integração harmônica da região na arquitetura de segurança coletiva global. Coerente com o projeto de consolidação democrática e de integração econômica em curso na América Latina, o êxito do Processo de Paz consagra o compromisso latino-americano em promover soluções regionais para problemas regionais. A ação da MOMEP serviu para ressaltar o papel central que cabe às Forças Armadas na consecução desse objetivo. Exemplo de operação de manutenção da paz em apoio a processo político-diplomático de solução pacífica de controvérsias, a MOMEP contribuiu para consolidar novo paradigma do papel do setor militar como instrumento de fomento e promoção da paz em sociedades plenamente redemocratizadas. Mais do que simples instrumento de interposição entre forcas adversárias, a missão de observadores serviu de câmara de descompressão temporária para as tensões na zona de conflito e, portanto, como fator importante na estratégia de dinamizar as negociações.

     Ao mediador cumpre ajudar a fazer aflorar a necessária vontade política, explorando circunstâncias favoráveis para fazer valer as vantagens da busca de uma solução definitiva e evitando que as dificuldades inerentes sejam pretexto para alegar a falta da condições políticas para avançar. O êxito dos Países Garantes e de seu braço militar, a MOMEP, é exemplo desta determinação combinado com avaliação pragmática da existência de condições mínimas para a ação do mediador. O que apresenta não é – nem poderia ser – esquema fechado e acabado, até porquê teve na flexibilidade e na maleabilidade sua maior virtude. Elemento decisivo, nesse contexto, foi a natureza colegiada da ação dos Países Garantes. Por meio de consultas e reuniões regulares nas diferentes instâncias, foi possível desenvolver ação coordenada e coesa entre países com grande discrepância de poder relativo, relações desiguais com os antagonistas e interesses nacionais e visões estratégicas por vezes divergentes. Mediante planejamento conjunto e execução concertada, assegurava-se atuação uníssona, conferindo aos mediadores a imparcialidade e credibilidade necessárias à sua dupla missão de árbitro de impasses e indutor de acomodações.

A atuação do Brasil e o contexto regional

     No curso do Processo de Paz o Brasil não se restringiu às funções de canal de coordenação entre os Países Garantes e de interlocução com as Partes, tarefas que lhe cabiam na qualidade de depositário do Protocolo do Rio de Janeiro de 1942. A iniciativa do Presidente Fernando Henrique Cardoso de patrocinar ciclo de negociações no mais alto nível para superar os últimos entraves a um acordo, ilustra como a diplomacia brasileira assumiu progressivamente papel de liderança na busca de uma solução final para o conflito.

     Esse engajamento assentou-se numa visão da reconciliação entre o Equador e o Peru como importante divisor de águas nos esforços da região de defrontar e resolver regionalmente seus problemas. A atuação brasileira tinha presente o impulso decisivo que a eliminação deste foco de instabilidade e tensão na região amazônica representaria para os esforços de dinamização da cooperação regional em favor do desenvolvimento social e econômico de todas as nações sul-americanas.

     É relevante, neste ponto, destacar aspectos da visão brasileira do processo negociador e sublinhar elementos, alguns já apontados, que convergiram para a criação de ambiente favorável ao bom termo da disputa.

     Em primeiro lugar, ressalte-se a importância da percepção, em ambos os países, de que o processo de paz seria benéfico para todos e que haveria muito mais a se auferir da solução do que do prolongamento da crise. Além de considerações políticas, incentivos econômicos e de integração regional faziam parte do conjunto de pontos que tornava a opção pela paz mais atraente. A opinião pública de Peru e Equador passou a ser cada vez mais favorável à paz e a ajudar a afastar o substrato de desconfiança e ressentimento que faziam acirrar as visões divergentes dos negociadores. O Brasil valeu-se disso para, em conjunto com os demais Garantes, explorar todas as possibilidades de um acordo de paz. A percepção dos benefícios da paz - repita-se, genuinamente aceita por Peru e Equador - propiciou que a liderança brasileira do processo pudesse trabalhar sobre a linha de que não haveria ganhadores nem perdedores e foi fundamental para, no curso das conversas, eliminar, em amos os lados, a visão do outro como fonte de ameaça e de rivalidades.

     Uma nota de elogio à qualidade da contribuição equatoriana e peruana ao processo se faz necessária. Quanto mais se avançou, mais se fez notar a criatividade, engenhosidade e espírito construtivo demonstrado pelos negociadores de ambos os lados -- sem o que dificilmente teria havido processo de paz.  É igualmente verdadeiro que esse engajamento de Peru e Equador no processo se tornou mais profundo e irreversível à medida que ambas as Partes passaram a ver claramente a isenção do exercício. Foi rechaçada a utilização de critérios subjetivos e passou-se a trabalhar apenas com balizamentos objetivos ( pareceres ). Num círculo virtuoso que alimentou a confiança no processo, os Garantes deram seguidas mostras de não pretender favorecer um país por ser mais forte, ou compensar o outro por ser mais vulnerável - o exercício tinha de ser rigoroso, claro e transparente. Se alguma "concessão" devesse ser feita em nome de interesses maiores, isso teria de ser iniciativa das Partes e nunca imposto pelos Garantes.

     Da mesma forma, houve extraordinária contribuição de ambos os lados na esfera militar. Isso foi particularmente significativo à luz dos enfrentamentos armados de 1995. As mesmas autoridades militares que comandavam trincheiras opostas souberam entender a importância da paz, e em muito contribuíram para o início de um processo de distensão.   

     Ainda na área militar, a constatação é de que o exercício desenvolvido pela MOMEP foi eficaz, criativo e inovador. O trabalho dos militares brasileiros, argentinos, chilenos e norte-americanos em conjunto com peruanos e equatorianos foi instrumental para o bom encaminhamento das discussões político-diplomáticas. A liderança brasileira deu à MOMEP uma atuação firme e competente, sempre afinada com a negociação política. Nas sensíveis e fundamentais tarefas de separação de forças e distensão militar, a MOMEP granjeou o respeito das Partes e colheu resultados muito positivos, sendo reconhecida como uma missão de paz das mais exitosas.

     Também foi essencial para a consolidação da paz a arquitetura inovadora das negociações e o formato particular que ganhou a papel dos Garantes. Necessário reconhecer que a fluidez do relacionamento interno dos Garantes em muito colaborou para o desenrolar das negociações. Estes atuaram como um grupo coeso e uníssono, fazendo um trabalho coletivo que transcorreu em grande harmonia. Mesmo em se tratando de um agrupamento heterogêneo, inclusive com a presença de uma superpotência, e ainda que os países tivessem por vezes avaliações distintas, prevaleceu o entendimento. O Brasil foi durante todo o processo reconhecido como "coordenador", mas em momento algum tentou impor seus pontos-de-vista - todas as posturas dos Garantes foram acordadas consensualmente. 

     Para criar a alavanca psicológica imprescindível ao êxito de exercício tão delicado, optou-se por avançar rapidamente nas matérias menos controvertidas, criando-se assim, como já mencionado, massa crítica para a solução dos verdadeiros impasses. Quando foi necessário enfrentá-los, o documento proposto pelo Brasil não deixava de fora nenhum tema, mesmo que espinhoso e procurava, para evitar equívocos passados, utilizar ao máximo as postulações equatorianas e peruanas. A decisão de incluir num documento único os cinco grandes temas de negociação proporcionou às Partes uma apreciação abrangente do conjunto de questões e interesses em jogo e permitiu uma dinâmica favorável para a superação dos maiores impasses. Foi esse o espírito e o formato do documento entregue pelo Chanceler do Brasil aos representantes de Peru e Equador. A garantia do single undertaking permitiu às Partes um contínuo engajamento, sem o receio de que pontos importantes de seus interesses pudessem não estar sendo contemplados.

     Todos os canais foram utilizados para fazer avançar as negociações. Uma via digna de registro foi o papel das Embaixadas dos Garantes em Lima e em Quito, que se desencumbiam de gestões específicas e mantiveram uma "sintonia fina" com as negociações. A atuação das Embaixadas dos países Garantes nas respectivas capitais ajudou a criar uma sensação de continuidade nas conversações e propiciou aos litigantes interlocução privilegiada, de fácil acesso, isenta e esclarecida.

      Os Garantes procuraram também, com uma certa dose de risco quanto ao que isso representava em relação a seu papel original, seguir um caminho de indução da paz. Essa diretriz foi adotada para evitar que os moldes rígidos impostos pelo Protocolo do Rio tornassem os Garantes, como no passado, meros espectadores de um ciclo de acusações e negação de direitos recíprocos entre as Partes. Em determinados momentos da negociação, esse quadro chegou a afigurar-se, sendo rapidamente contornado pela ação decidida dos Garantes.  Cabe assinalar, inclusive, que em certas fases difíceis do exercício, os eles negociaram com as Partes em salas separadas. Para efetivamente incentivar a paz, no entanto, era preciso mais do que simplesmente levar as Partes para uma mesma sala; era preciso ajudá-los a enxergar para além dos obstáculos do imediato, a visualizar pontos de convergência e a construir suas próprias soluções para os impasses.

      Como consideração final, é justo lembrar o empenho pessoal do Presidente Fernando Henrique Cardoso e de seu Chanceler Luiz Felipe Lampreia. Em todas as etapas do processo, ambos mantiveram equilíbrio, visão de conjunto e sentido de futuro. Não é exagero dizer que, em mais de uma oportunidade, o processo poderia ter descarrilado, não fosse pela intervenção pessoal do Presidente Cardoso junto a seus homólogos, convencendo-lhes da responsabilidade histórica que cabia a todos.  Nessa tarefa, valeu-se não apenas do argumento e da persuasão, sempre bem elaborados pelo Ministro Lampreia, mas de um trânsito incomum entre os líderes regionais e de uma credibilidade advinda tanto de méritos pessoais ( inclusive de uma dedicação à causa em grau que surpreendeu e engajou os presidentes de Peru e Equador ) quanto referentes ao conceito de que desfruta o Brasil como ator no cenário sul-americano.    

NOTAS


1. O Chile incorporou-se aos mediadores durante a negociação do Protocolo.

2. O Equador alegava que, por conta de um “êrro geográfico”contido no Protocolo não era possível definir um trecho da fronteira, uma vez que se basearia num divisor de águas inexistente, na opinião do Equador.

3. O vale do Rio Cenepa corresponde à região cuja demarcação o Equador considerava impossível devido ao “êrro geográfico”.

4. Na qualidade de coordenador dos Países Garantes, coube ao Brasil designar os oficiais-generais, normalmente substituídos a cada seis meses, que presidiam os trabalhos do Estado-Maior.

5. Esse acordo, intermediado pela MOMEP, foi selado estando o Presidente Fujimori no Palácio do Planalto, onde fora solicitar o apoio do Presidente Fernando Henrique Cardoso para uma solução. Suas instruções para flexibilizar as exigências peruanas nessa questão contribuíram para a queda, dias depois, do chanceler peruano Eduardo Ferrera, que defendia postura menos conciliatória.

6. “As partes em controvérsia, que possa vir a constituir  ameaça à paz e à segurança internacionais, procurarão, antes de tudo, chegar a uma solução por negociação, inquérito, mediação, conciliação, arbitragem, solução judicial, recurso a entidades ou acordos regionais, ou a qualquer outro meio pacífico à sua escolha. “


26 de outubro de 1968, seis presidentes latino-americanos reúnem-se em Brasília para
assistir ao histórico acordo de paz entre Equador e Peru



O Presidente Fernando Henrique ( à dir.) é recebido pelo Embaixador  Luiz Felipe de Seixas Corrêa, Secretário-Geral das Relações Exteriores




Brasília, 7 de outubro de 1998. O Presidente do Equador, Jamil Mahuad, chega
à capital para a assinatura de paz com o Peru





Participantes do seminário " Tribunal Penal  Internacional "  Ao centro o embaixador
Ivan Cannabrava, um dos principais articuladores do processo de paz Equador - Peru





 7 de outubro de 1998.  Reunidos em Brasília para a assinatura a paz, (da esq.) o Presidente peruano Alberto Fujimori, o Chanceler Luiz Felipe Lampreia e o presidente  equatoriano Jamil Mahuad