MISSÕES DE PAZ: A DIPLOMACIA BRASILEIRA NOS CONFLITOS INTERNACIONAIS

Coordenação de Raul Mendes Silva

RIO BRANCO,
LA CUESTIÓN DEL ACRE Y LA POLÍTICA TERRITORIA

Embajador Rubens Ricúpero ( texto )
Embajador João Hermes Pereira de Araújo ( investigación y edición de imágenes)

El Gran Reto: El Problema del Acre

      Antes de tomar pose como Ministro, el Barón de Rio Branco ya había resuelto cuestiones con la Argentina (1895) y con Francia – Guyana Francesa (1900). Sin embargo, sería apenas entre 1903 y 1909 que su incansable labor, respaldada por su inteligencia brillante y eventual astucia, resultaría en una de las mayores obras de diplomacia, en cualquier parte del mundo y en cualquier época.

     En este corto plazo de tiempo, consiguió solucionar conflictos territoriales con Bolivia, Ecuador, Gran Bretaña, Venezuela, Holanda, Colombia y Uruguay, construyendo su política de buena vecindad con cimientos sólidos. Sin embargo, hacia décadas que un problema se arrastraba en la región del Acre, exigiendo la mejor solución posible. Se trataba de un enorme reto, porque involucraba iniciativas, además de las simplemente diplomáticas, decisiones sobre el ejercicio del poder, y ambas precisaban ser usadas en las dosis ciertas.

     No había tiempo a perder en relación al Acre. La primera prueba, decisoria, a que sería sometido el Barón de Rio Branco. Era un problema mucho más peligroso y complejo que los arbitrajes, debido a la presencia de numerosos elementos complicadores inexistentes, en todo o en parte, en las cuestiones anteriores. Los adversarios eran dos y el Perú insistía que no lo dejaran al margen. En realidad, al comienzo eran tres y potencialmente más, ya que el Bolivian Syndicate,al cual Bolivia había prácticamente transferido la soberanía del territorio para explorar el caucho, no sólo  no dejaba de ser una parte que no se podía ignorar, sino que también tenía el potencial de movilizar la posible interferencia de los gobiernos de los países de origen de los inversores, particularmente los Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia.

     Otra gran dificultad es que, esta vez, se haría necesario alterar sin ambigüedades la  orientación sobre la cuestión que estaba siendo adoptada, no sólo por el último gobierno, sino también por los anteriores, en casi cuarenta años. Estaban vitalmente involucrados en el conflicto millares de brasileños que, en dos ocasiones, se habían sublevado contra el Gobierno boliviano y que levantaron, en su favor, la opinión pública, la prensa y el Congreso brasileño.

     Ninguno de estos aspectos podría solucionarse en la base de la erudición, los argumentos históricos o geográficos, o confiados a la decisión de un árbitro. A pesar que en los dos arbitrajes anteriores, tanto en Washington como en Berna, el Barón no se hubiese limitado a elaborar los razonables, sino que hubiese usado todos los recursos de la influencia política y diplomática que estuviesen a mano, y sólo ahora enfrentaba verdaderamente un problema inherente a la esencia política y típico del uso del poder. El éxito, en este caso, dependería básicamente de la capacidad de manejar el poder en relación al Bolivian Syndicate y a los gobiernos que podrían apoyarlo, a los principales adversarios, que eran los gobiernos de Bolivia y Perú, y respecto a los políticos y periódicos brasileños.

     En esta empresa, el primer componente de la táctica adoptada fue aislar los adversarios, y ocuparse de ellos, uno a uno.. Como primer paso, el Canciller rechazó la propuesta de Perú de realizar negociaciones trilaterales, comprometiéndose a entenderse con Lima después de llegar a un acuerdo con La Paz. Visto que esta última capital había rechazado la oferta de venta o canje de territorio, Rio Branco se concentró en alejar de la jugada a los inversores, certificándose primero en Washington que el Departamento de Estado deseaba apenas que los ciudadanos norteamericanos no saliesen perjudicados de la aventura.

     El contrato con el Syndicate había sido firmado en julio de 1902, por consiguiente, aún durante el Gobierno Campos Salles, el que no se omitió y manifestó su oposición, prohibiendo la libre navegación del Amazonas en dirección al Acre. Poco después de tomar pose, el Barón confirmó la prohibición. No obstante las protestas de Gran Bretaña, Francia, Alemania y los Estados Unidos, la prohibición era, en las palabras de E. Bradford Burns, “ a arma mais forte do Brasil contra o sindicato porque, sem acesso ao Acre – e o Amazonas era a única entrada prática – a concessão não tinha nenhum valor ”(1). Rio Branco afirmó enseguida, “ que o contrato de arrendamento, con os poderes dados ao Bolivian Syndicate, é una monstruosidade en Direito, importando en alienación de soberania feita en benefício de sociedade estrangeira sem capacidade internacional. É concessão para terras da África, indigna do nosso Continente ”.

     Jamás fue capaz de enviar sus agentes al Acre debido al cierre del Amazonas, y porque el Departamento de Estado sólo tenía el compromiso de empeñarse en lograr una compensación justa. Por ende, el consorcio se vio forzado a llegar a un mutuo acuerdo, desistiendo del contrato mediante el pago de una indemnización efectuada el 10 de marzo de 1903. El alejamiento temporal del Perú y la renuncia definitiva del Bolivian Syndicate simplificaban el tablero, en el cual restaban en confrontación los gobiernos de Brasil y Bolivia y, en el fondo del escenario,  las tropas de Plácido de Castro.

     Se hacía necesario, lo más rápidamente posible, modificar la línea seguida por Olynto de Magalhães, el Canciller anterior que, reafirmando la posición emanada del Imperio, afirmaba: “Apesar da opinião errada e irrefletidamente sustentada por corporações científicas, na Imprensa e até no Congresso Nacional, o território do Acre não é Brasileño... para o Brasil, é território boliviano en virtude do Tratado de 1867. Não pomos, portanto, en dúvida, a soberania da Bolívia ”(2).

     Rio Branco discordaba ya en ese entonces y, menos de un mes después de ese oficio, especulaba en una carta dirigida a Hilário de Gouveia:

“... há esta questão do Acre que, bem manejada, e rompendo-se con a má interpretación dada en 1868 ao Tratado de 1867, poderia afirmar, por esse lado, o nosso direito sobre un território imenso. Não haveria inconveniente en dizermos que tínhamos dado aquela inteligência ao Tratado somente para favorecer a Bolívia, mas que estamos resolvidos a sustentar agora a verdadeira inteligência, isto é, a defender a linha do paralelo de 10º 20’, que já foi grande concessão feita àquela República, porque, nulo o Tratado de 1777, tínhamos direito a ir muito mais ao sul, até às nascentes dos tributários do Amazonas que ocupávamos na foz e curso inferior... Podíamos perfeitamente mudar agora de política, como já una vez mudamos.... Mas o Olynto ( a Secretaria ) continua a defender a absurda linha oblíqua do Madeira à nascente do Javari, en vez do paralelo de 10º 20’, e a dizer que o que fica ao sul da oblíqua ( o Acre ) é boliviano ou peruano e não brasileño ”. Y terminaba diciendo, lógicamente: "Se não é brasileño con que direito havemos de procurar impedir as operações do sindicato americano? “(3)

     De hecho, en términos de la exégesis del Tratado de La Paz de Ayacucho, de 1867, el problema se resumía en esa alternativa. Negociado y firmado en plena Guerra del Paraguay, en un momento en que había interés en garantizar la neutralidad boliviana, el Tratado establecía la frontera en el área del paralelo 10º 20’, de la confluencia del Beni y Mamoré en el lado oriental hasta las nacientes del Javari al oeste y “si éste tuviese sus nacientes en el Norte, aquella línea seguiría por una recta tirada de la misma latitud, a buscar la naciente del mismo río”.

     Durante mucho tiempo, en el Imperio y comienzos de la República, se consideró como territorio del Acre y se adoptó como frontera, no la línea Este-Oeste sino la oblicua trazada de acuerdo con el famoso mapa de la línea verde de Duarte del Puente Ribeiro, hasta las nacientes del Javari. Poco a poco, sin embargo, se hizo imposible ejecutar el Tratado según esa interpretación. El problema no residía tanto en las dudas razonables sobre la ubicación de dichas nacientes o en los argumentos de la carta a Hilário de Gouveia respecto a la nulidad del Tratado de 1777. En el fondo, la dificultad era otra: el dinamismo demográfico brasileño, el boomdel caucho y la mayor facilidad geográfica de acceso al Acre a partir de ríos y territorios del Brasil habían creado, en el terreno, una situación realmente imposible de ignorar. La presencia de miles de brasileños, quizás unos sesenta mil, constituía, según las propias fuentes de La Paz, noventa y nueve por ciento de la población de un territorio donde los bolivianos además de raros se sentían, en las palabras de su gobernador, Lino Romero, tan “extranjeros aquí como se sentirían en las más remotas colonias de Asia. Tanto los hombre como la naturaleza nos son completamente adversos” (4).

    Es por eso que el Barón decía que no le importaba el territorio y sí los brasileños, y en un despacho a la Legación en La Paz repetía: “ Já declarei que se desejamos adquirir o Acre mediante compensación é unicamente por ser brasileña a sua populación "(5). Visto que las acusaciones de imperialismo dirigidas contra el Brasil en general y Rio Branco en particular se basan, casi exclusivamente, en este episodio, vale la pena recordar que el origen del problema yace en un movimiento de poblacional de carácter evidentemente espontáneo, provocado por motivos económicos (la valoración del caucho) que provocaron el mismo tipo de “corrida do ouro” en las tierras brasileñas contiguas al Acre y en las peruanas próximas a ellas. Imaginar que esa expansión demográfica pudiese, de alguna manera, haber sido estimulada oficialmente, sería ya equivalente a deambular por el dominio de lo fantástico. Aún así, se hace necesario explicar porqué, en este caso, los gobiernos brasileños de la era de la expansión continuaron, invariablemente, a admitir la soberanía boliviana sobre el territorio.

     La verdad es que se trataba de un problema político de hecho, incapaz de ser resuelto por un medio jurídico como el arbitraje o a través del uso de argumentos eruditos de base histórica y geográfica. Desde el comienzo, consecuentemente, el Canciller deja clara su preferencia por una solución política y negociada, mediante compensaciones financieras y territoriales.

     Antes, sin embargo, se imponía alterar la orientación anterior, lo que se comienza a hacer con la comunicación enviada a La Paz a mediados de 1903, de que Brasil consideraba el territorio como litigioso y comenzaba a adoptar la frontera del paralelo.

     Más o menos en esa misma época, a fines de ese mismo mes, las fuerzas de Plácido de Castro ya dominaban toda la región y llegaba la noticia que el General Pando, Presidente de Bolivia, se dirigía al Acre para reprimir la rebelión.

     Rio Branco toma, entonces, una medida enérgica: después de un entendimiento con el Presidente y los Ministros de Guerra y de la Marina, ordena la ocupación militar del territorio, explicando: “O Sr. Presidente Pando entendeu que é possível negociar marchando com tropas para o norte. Nós negociaremos também fazendo adiantar forças para o sul ”. Sin embargo, atenuaba la declaración, al reafirmar: “ O Governo brasileiro não quer romper as suas relações diplomáticas com o da Bolívia. Continua pronto para negociar um acordo honroso e satisfatório para as duas partes, e deseja muito sinceramente chegar a este resultado. (6)

     En las negociaciones iniciadas en julio de 1903, Brasil estaba representado por Rio Branco, Rui Barbosa y Assis Brasil, y Bolivia por un enviado extraordinario, Fernando Guachalla y el Ministro en Rio, Cláudio Pinilla. El nombre de Rui había sido sugerido por el Canciller pero no era el más apropiado para una negociación política, ya que, convencido del sólido fundamento jurídico de la tesis de la frontera por el paralelo y debido a su formación, prefería una solución por arbitraje.

     En octubre, al quedar bien claro que sólo se llegaría a un resultado mediante no sólo la indemnización financiera sino también el canje de territorios, Rui Barbosa pidió para ser exonerado, alegando que, sumar la cesión de tierras a la construcción de los ferrocarriles y del puerto, le parecía una generosidad cuya abundancia excedería el límite de los poderes de los delegados.

     El 17 de noviembre de 1903 se firmaba en Petrópolis el Tratado por el cual se incorporaban al Brasil los 142.900 kilómetros cuadrados del territorio recién considerado como litigioso, más 48.100 kilómetros cuadrados nunca disputados, pero habitados por extranjeros. Como canje, fueron transferidos a Bolivia un poco más de 3.000 kilómetros cuadrados, parte situada entre los ríos Madeira y Abunã, parte dando acceso al Alto Paraguay. El Gobierno brasileño también se comprometió a pagar una compensación de dos millones de libras esterlinas y a construir el ferrocarril Madeira-Mamoré.

     Las cláusulas territoriales iban a valer contra el Tratado y el Barón, con una oposición tenaz a la que se adhirieron entusiasmados Rui Barbosa, Lauro Sodré y Joaquim Murtinho, en el Senado, Barbosa Lima, en la Cámara, Andrade Figueira y Martim Francisco, en el movimiento monarquista, Edmundo Bittencourt, en el Correio da Manhã. Si todos ellos juzgaban el Tratado “una monstruosidad”, por la excesiva generosidad con Bolivia, los positivistas se oponían por el motivo inverso: lo condenaban como un acto de imperialismo contra los bolivianos y un atentado a la fraternidad de las patrias. La antigua unanimidad sobre el aspecto victorioso en las Misiones y en el Amapá cedía lugar a las críticas malvadas como la de su ex-amigo, el Barón de Jaceguai, que le aplicaba las palabras de Voltaire: Tel brille au second rang qui  s 'éclipse au  premier.

     La defensa del Tratado de Petrópolis encontró su mejor expresión en la Exposición de Motivos redactada por el Barón, documento que es, en la opinión de Álvaro Lins, "o mais perfeito dentre todos os que ele escreveu como ministro de Estado ”. (7) Comenzaba por indagar cuales hubieran sido las posibles soluciones, fuera del acuerdo por la negociación directa: el arbitraje o la conquista.

     El arbitraje tendría: 1º  “el inconveniente de retardar en cuatro o cinco años, o hasta más, la deseada solución"; 2º  “de, aún en el caso que el laudo del juez sea favorable a nosotros, de no traer ninguna decisión radical y definitiva, porque …. No suprimiría … las dificultades …”; 3º  “era muy probable que... pesase en el ánimo del árbitro la constante tradición de treinta y cinco años, durante los cuales el Gobierno brasileño, no sólo consideró que el territorio entre la línea oblicuo Javari-Beri y el citado paralelo era, incuestionablemente, de Bolivia, pero hasta llegó a practicar actos positivos de reconocimiento de la soberanía boliviana... concordando en la fundación de una aduana en Porto Alonso, más tarde Porto Acre, y estableciendo allí un consulado brasileño ”. Y remataba diciendo: "...al tratarse tan altos intereses del presente y del futuro de esta nación, no osaría aconsejar el arbitraje excepto en el caso de existir plena imposibilidad de establecer un acuerdo directo satisfactorio, y fuera del terreno el Tratado de 1867 ”. (8)

     La solución alternativa de la conquista también era rechazada por el Ministro en términos que lo diferencian de los estadistas europeos contemporáneos, que probablemente considerarían natural el recurso a la fuerza en tal caso: : “...a primeira indicação, visando de fato uma conquista disfarçada, nos levaria a ter procedimento em contraste com a lealdade que o Governo brasileiro nunca deixou de guardar no seu trato com os das outras nações. Entraríamos em aventura perigosa, sem precedentes na nossa história diplomática... E a conquista disfarçada que, violando a Constituição da República, iríamos assim tentar se estenderia, não só sobre o território a que nos julgávamos com direito, mas também sobre o que lhe fica ao sul, incontestavelmente boliviano em virtude do Tratado de 1867... porque – é preciso não esquecer – o problema só se podia ou pode resolver ficando brasileiros todos os territórios ocupados pelos nossos nacionais ” ( el énfasis es mío). (9)

     Contra la crítica de la cesión del área brasileña entre el Madeira y el Abunã, se decía que ella estaba habitada por bolivianos y se preguntaba:  “ Si el título en nombre del cual le pedimos (a Bolivia ) la cesión de las cuencas del Acre y de los ríos que quedan al Oeste del mismo era que estos territorios estaban habitados y cultivados por nuestros conciudadanos, cómo podríamos negar, honestamente, a Bolivia una extensión mucho menor, habitada y usada por sus nacionales? ”

     Como argumento adicional que debilitaría decisivamente a los que preferían el arbitraje al intercambio de territorios, Brasil iba a producir, repentinamente, cuando el Tratado ya estaba en el Congreso, el famoso mapa de la línea verde, misteriosamente extraviado hasta ese momento. Él defendería siempre, aún años más tarde, su buena fe en el episodio. Apenas recibe de manos de un “antiguo funcionario” el “mapa manuscrito de 1860”, pide al diputado Gastão da Cunha que comunique el hallazgo a sus colegas y agrega: “O exame deste mapa convence-me inteiramente de que na mente do Governo do Brasil, desde 1860, a fronteira deveria ser formada por uma linha oblíqua, se a nascente do Javari fosse achada ao norte do paralelo de 10º 20”. Era un golpe fatal contra la tesis favorable a un arbitraje que, bajos dichas circunstancias, se revelaría suicida.

     En febrero de 1904 el Tratado era ratificado y, nuevamente, una gran manifestación popular tributaba al vencedor los homenajes del país. Al frente de los manifestantes, que invadieron los salones del Itamaraty, estaba Olavo Bilac que, frente a los oyentes “arrepiados de emoção ”, proclamaba: “Paranhos do Rio Branco! abençoado seja o teu cérebro, porque a tua inteligência restituiu ao Brasil os brasileiros que estavam sem pátria! ”. (10)

     La controversia se prolongaría todavía por varios años con el Perú que, después de la ratificación del Tratado, ocupó áreas litigiosas en el Alto Purus y en el Alto Juruá. El Canciller reaccionó, mandando confiscar del buque destinado a Iquitos, armas y municiones peruanas y providenció el despliegue de tropas para la región. Pasados los momentos de gran tensión, en julio se concluyeron dos acuerdos que neutralizaban y sometían a una policía mixta brasileño-peruana las áreas de las cuencas del Alto Juruá y del Alto Purus, fijándose el plazo de cinco meses para el ajuste definitivo. Este sólo saldría después de cinco años, en 1909; de las tierras juzgadas litigiosas por Lima y que superaban aquellas envolvidas en la cuestión con Bolivia, acabaron por tocarle a Brasil cerca de 403.000 kilómetros cuadrados, reconociéndose para el país vecino aproximadamente 39.000 kilómetros cuadrados.

     Sobre el Tratado de Petrópolis, el diputado Gastão da Cunha diría que era el más importante de los ajustes diplomáticos desde la Independencia. De la misma opinión era el propio Rio Branco, que notaba que el acuerdo era, sobre todo, una gran obra política cuya preparación y encaminamiento habían exigido no sólo los conocimientos geográficos, históricos y jurídicos que le habían valido en los arbitrajes, sino también el manejo del poder y de la capacidad de llegar a buen término, en dosis precisas y bien proporcionadas. Sin el cierre del Amazonas, el Bolivian Syndicate no desistiría de la concesión, pero si no hubiese había la disposición de pagar una indemnización por un error cometido por el Gobierno boliviano, ¿quién garantizaría la renuncia del consorcio y la neutralidad de los países de donde eran ciudadanos sus inversores? Si no se hubiese ocupado militarmente el territorio, es bien probable que el General Pando no hubiese negociado seriamente. Si no fuesen, sin embargo, las compensaciones financieras a las cesiones de territorios, tan mal entendidas internamente en el Brasil, ¿cómo resolver el problema de los brasileños del Acre sin recurrir a la conquista directa o disfrazada?  

     Es justamente porque comprendía todo esto que el Barón dijo en la Exposición de Motivos: “As decisões dos dois pleitos en que me coube a honra de defender os interesses do Brasil não acrescentaram, apenas mantiveram o patrimônio nacional... Verdadeira expansão territorial só há agora e con a feliz circunstância de que, para a efetuar, não espoliamos una nación vizinha e amiga, antes a libertamos de un ônus...oferecendo-lhe compensações materiais e políticas... Con sinceridade, afianço a V. Excia. que para mim vale mais esta obra... do que as duas outras, julgadas con tanta bondade pelos nossos concidadãos ”. (11)

 

La Política Territorial de Rio Branco

 

     La cuestión del Acre fue, sin duda alguna, el problema fronterizo más complicado y difícil enfrentado por Rio Branco y, bajo muchos aspectos, ilustra fielmente lo que fue su política territorial. Es arriesgado, en este contexto, hablar en constantes o principios absolutos ya que, pragmático antes de todo, el Canciller adaptó su orientación a las características concretas de cada situación, prefiriendo, por ejemplo, a veces el arbitraje, otras veces la negociación directa, como se vio en el caso del Acre. Ni siquiera la duración perpetua de los acuerdos de frontera como garantía de estabilidad del status quo territorial era para el un tabú, conforme demostró al reparar el exceso de rigor cometido contra los uruguayos por el Tratado de 1851, que les había negado el derecho de navegación de la Laguna Mirim y del Río Jaguarão, sobre los cuales les dio una frontera seca. Reconociendo que, en la época del Tratado, las luchas civiles habían colocado el Gobierno oriental en una posición de dependientes del Imperio y que la solución adoptada era una excepción en el Continente, el Barón concedió al Uruguay, por el Tratado del 30 de octubre de 1909, más que lo que aquel país había demandado: no sólo la libre navegación sino el condominio de la Laguna Mirim y del Jaguarão y la propiedad de algunas islas. Corregía, de este modo, una herencia excesiva de un pasado que se mantuvo “apesar do progresso dos tempos”, como escribió en la Exposición de Motivos sobre el Tratado, “devido à resistência... (do) espírito pouco inovador de um antigo e venerando funcionário“ (Vizconde de Cabo Frio). Los uruguayos reconocieron el alcance del gesto en este trecho del mensaje enviado por el Presidente y por el Canciller del Uruguay a su Congreso:

     El Exmo Señor Barón de Rio Branco ha encarado y resuelto nuestras aspiraciones de todos los tiempos con un criterio que supera, por su amplitud y elevación, a esos legítimos anhelos... la Cancelleria Brasileña... ha concedido al Uruguay mucho más de lo que nuestra diplomacia demandó en todas las épocas, y ha aceptado mucho menos de lo que esa misma diplomacia ofreció, como compensación, en sus constantes gestiones”.

     Con el propósito de evitar que “aos olhos do estrangeiro pareciese que con esto recibiríamos una compensación”, el Barón suprimió del anteproyecto del Tratado el artículo que nos favorecía en la navegación del Taquari y del Cebolati. En un discurso pronunciado en el Instituto Histórico, explicó su motivación: "Se desejamos remover a exceción, que não é para o nosso tempo, nem para o nosso continente, não é con a idéia de merecer agradecimentos e conquistar a gratidão dos nossos amigos do Uruguai. O sentimento da gratidão raros homens o possuem e mais raro ainda ou menos duradouro é ele nas coletividades humanas que se chamam nações... Se queremos hoje corrigir parte da nossa fronteira meridional en proveito de un povo vizinho e amigo, é principalmente porque este testemunho de nosso amor ao direito fica bem ao Brasil e é una ação digna do povo brasileiro ”.

     Teniendo en mente una salvedad respecto al pragmatismo y flexibilidad presentes en la acción de Rio Branco, no sería exagerado afirmar que su política territorial obedeció, en forma general, algunos principios básicos. El primero fue el de sostener que los grandes tratados coloniales entre Portugal y España, el de Madrid (1750) y el de San Ildefonso (1777), debían considerarse apenas como ajustes provisionales de límites, y no como soluciones definitivas, en parte porque nunca habían sido seguidos por la demarcación prevista o por haber sido anulados por eventos posteriores. Eran, por ende, aceptables como indicación u orientación general allí donde no hubiese una ocupación efectiva contraria no pudiendo, sin embargo, considerarse como un mandato final y acabado. En relación a de San Ildefonso, defendía, al igual que su padre, que “a guerra de 1801 o anulou para sempre, visto como o Tratado de paz assinado en Badajoz a 6 de junho do mesmo ano não o restaurou, nem mandou que as coisas tornassem ao estado ante-bellum”. (12)Esta orientación está explicitada, por ejemplo, en la cuarta reunión que se realizó con el Paraguay para ajustar los límites ( marzo de 1856 ) :

O governo imperial, tem-se dito e repetido muitas vezes, admite como base principal o uti-possidetis. Onde este existe deve ser respeitado. O antigos tratados, ele somente os invoca e apresenta como base auxiliar, para assinalar os limites dos dois países naqueles ( lugares ) en que não existe ocupación ou monumento preciso” .

El segundo principio fue el del uti possidetis, usado también por el Vizconde de Rio Branco y por este así  referido el 26 de noviembre de 1857:

O governo de S. M. o Imperador do Brasil, reconhecendo a falta de direito escrito para a demarcación de suas raias con os Estados vizinhos, tem adotado e proposto as únicas bases razoáveis e eqüitativas que podem ser invocadas: o uti possidetis, onde este existe, e as estipulações do Tratado de 1777, onde elas se conformam ou não vão de encontro às possessões atuais de una e outra parte contratante.”

     Por otra parte, rechazando la tentativa de algunos hispanoamericanos de crear para este instituto una calificación de juris que exigiría, para su validez, la presencia de un título jurídico previo, padre e hijo entendían el principio, tal cual había sido definido por el gran internacionalista venezolano Andrés Bello, en su carta a Miguel Maria Lisboa:

“El uti possidetis de la época de la emancipación de las colonias españolas era la pose natural de España, lo que España poseía, real y efectivamente, con cualquier título  o sin título alguno, no es lo que España tenía derecho de poseer y no poseía”.

     En fin, el Barón siempre rechazó, no exactamente como un principio de sustancia sino a título de criterio metodológico para orientar la acción, propuestas de negociaciones multilaterales de frontera, tanto las realizadas en el pasado por Colombia y Uruguay que, en el sentido de herederos hispánicos de San Ildefonso negociaron colectivamente con el Brasil, como la del Perú, para participar trilateralmente de los entendimientos sobre el Acre. Prefirió negociar en bases bilaterales, aunque dejando explícitos los probables derechos de terceros (recordaba bien que la tentativa de Brasil y la Argentina para negociar, simultáneamente, los límites con el Paraguay después de la guerra, tuvo resultados infructíferos y contraproducentes). De igual forma y no obstante los éxitos personales en las cuestiones de las Misiones y del Amapá, nunca demostró entusiasmo excesivo por el arbitraje como un método de fijación de frontera y, después del episodio de la Guayana Inglesa, jamás recurrió nuevamente a este procedimiento en materia limítrofe (lo que no le impidió de firmar más de treinta tratados de arbitraje).
 
Rodeó todos estos acuerdos de las cautelas necesarias:
1º nunca aceptó el Tribunal Permanente de La Haya como juicio arbitral exclusivo; 2º mantuvo el derecho de libre selección de los árbitros; 3º rechazó la obligación de someter cualquier cuestión a un árbitro permanente, debidamente escogido y 4º excluyó del arbitraje cuestiones vinculadas a la honra, independencia e integridad territorial que, en su opinión, tenían que ser resueltas directamente por los países involucrados. Resumió su pensamiento sobre el arbitraje en un artículo no firmado por ocasión del laudo del Rey de Italia sobre la Guayana Inglesa: “Essa lição consiste en reconhecermos que o arbitramento não é sempre eficaz. Pode a causa ser magnífica, o advogado inigualável, e, como é o caso, ter-se una sentença desfavorável ... só devemos recorrer a ela (o arbitramento) quando for de todo impossível chegarmos a un acordo direto con a parte adversa. Transigiremos, então, tendo en vista o interesse comum, mas não veremos possíveis interesses estranhos a nós, desconhecendo o nosso direito e até os princípios correntes do direito internacional. ”

     Fue con estos criterios y métodos que Rio Branco encaminó y resolvió, sistemática y conclusivamente, todas las cuestiones limítrofes en abierto, legadas por el régimen anterior. El conjunto de estas cuestiones constituía, en el período inicial de la República, el problema prioritario de la política externa brasileña, de la misma forma que lo habían sido, en su momento, el reconocimiento de la Independencia y el fin del tráfico de esclavos en las primeras décadas de la monarquía o los retos del Plata entre 1850 y 1880.

     Definir el perfil territorial, trazar claramente los contornos del mapa en cuyo interior se ha de ejercer la soberanía es, para cualquier nación, una especie de pre condición de la posibilidad de desarrollar una política externa. Si esta es una verdad con valor universal, qué es lo que se puede decir, entonces, respecto a un país rodeado en la oportunidad por diez vecinos u once en potencial (Perú y Ecuador no habían resuelto todavía, como en parte no lo hicieron hasta el día de hoy, sus disputas en la región amazónica limítrofe al Brasil ).

     En el momento de la Proclamación de la República, apenas dos de esas fronteras habían sido definidas en carácter más o menos definitivo: la frontera con Paraguay, establecida después de la guerra por el Tratado de 1872 y la frontera con Uruguay, aunque en éste último caso existiese una reivindicación uruguaya para rectificar lo que se había estipulado sobre la Laguna Mirim y el Jaguarão. Eran preliminares, provisionales, los tratados con el Perú ( 1851 ), Venezuela ( 1859 ) y Bolivia (1867 ).

     Antes de convertirse en Ministro, el Barón brindó, con la victoria en los arbitrajes, una contribución decisiva para solucionar las cuestiones pendientes con la Argentina (1895) y con Francia - Guayana Francesa (1900). A continuación, vendrían las soluciones para la frontera con Bolivia (Tratado de Petrópolis de 1903), el Ecuador, con la salvedad de los probables derechos peruanos (1904), con el Perú, provisionalmente (1904) y más tarde definitivamente (1909), con Gran Bretaña – Guyana Inglesa   (laudo de 1904), con Venezuela (1905), con Holanda – Guyana Holandesa o Surinam (1906), con Colombia (1907) y el Tratado rectificatorio con el Uruguay (1909).

     En cerca de quince años, quedaba concluida lo que el Embajador Álvaro Teixeira Soares describió, como uno de los mayores logros de la Historia Diplomática de cualquier país, en cualquier época. La afirmación puede parecer demasiado categórica pero, cuando se miran las cosas de cerca, ciertamente no es exagerada. Ninguna de estas cuestiones encontró una solución para la guerra, aunque en algunas pocas (Bolivia, Perú) haya influido, de manera no decisiva, el recurso limitado a medidas militares, y eso sólo como reacción a iniciativas similares tomadas previamente por aquellos vecinos.

     Pocos países poseen tantos vecinos territoriales como el Brasil, una característica que no necesariamente resulta de la extensión del territorio. Existen también enormes potencias continentales sin vecinos (Australia ), con apenas uno (Canadá), o dos, de los cuales apenas uno de características culturales y políticas verdaderamente distintas (Estados Unidos de Norteamérica en relación a México). Si consideramos a los europeos, que fijaron sus fronteras con cinco o seis aliados (Francia, Alemania) o las otras grandes potencias continentales con un número comparable de vecinos al del Brasil (ex-URSS, hoy Rusia, China, India), no necesitamos hacer ningún gran esfuerzo para demostrar que en ningún case se encuentra un desempeño negociador y patrón exclusivamente pacífico próximo del brasileño: la concentración metódica, sistemática, de todos los recursos diplomáticos y del uso legítimo, no violento del poder, sin llegar al conflicto militar, para solucionar,  exitosamente, el conjunto de los problemas fronterizos.

     Basta imaginar, con el propósito de evaluar la envergadura de la obra de Rio Branco, lo que hubiera significado dejar en abierto estos problemas con diez-once vecinos pertenecientes a universos culturales y políticos distintos, a lo largo de más de dieciséis mil kilómetros de frontera terrestre. En la mejor de las hipótesis, y aunque se consiguiese evitar los choques armados y sus consecuencias, es fácil suponer que toda la capacidad brasileña sería completamente absorbida, durante años, por esas controversias, convirtiendo a la política externa en rehén de de sus vicisitudes.

     De la manera más propicia para que ocurrieran las cosas, Paranhos pudo comentar con el diplomático y político argentino Ramón F. Cárcano:
Já construí o mapa do Brasil. Agora o meu programa é de contribuir para a união e a amizade entre os países sul-americanos. “ (13)

     Según observó Álvaro Lins, en el caso de Rio Branco se produjo “ o encontro providencial... de uma perfeita competência com certas tarefas que necessitavam da sua aplicação ... de um lado, ele acumulava conhecimentos geográficos e históricos acerca do Brasil, de outro lado, evoluíam certos problemas cuja solução iria depender desses mesmos conhecimentos ...  (sua) obra ... seria afinal uma conseqüência do encontro inesperado e misterioso destas duas correntes: a da personalidade do estadista e da oportunidade das questões em que se tornara mestre sem igual”. (14)

     Además de esa coincidencia providencial entre el hombre y la obra, hubo otro factor – el tiempo – que desempeñó un papel fundamental en el éxito de esa política territorial. Tiempo - en varios sentidos, el primero de ellos como continuidad, duración suficiente para que las iniciativas y esfuerzos cumpliesen su curso normal, para que pudiesen madurar en las conciencias e imponerse en las decisiones. Los éxitos iniciales de las Misiones de Amapá y Acre, crearon un círculo virtuoso y convirtieron en obligatoria la permanencia del Itamaraty del Barón, cuya sustitución se convirtió en algo inconcebible. Fue así que él atravesó los períodos presidenciales, en aquel entonces de cuatro años, de Rodrigues Alves, Afonso Pena y parte de Hermes da Fonseca. Una de las consecuencias de esa rara continuidad,  es que una negociación como la de las fronteras con el Perú en la región del Acre, fue iniciada con Rio Branco en 1903, postergada con él en 1904, y terminada por él en 1909. En ese mismo período, se sucedían del otro lado de la mesa, los gobiernos, los ministros, los negociadores y, a veces, hasta las políticas y orientaciones.

     El tiempo, sin embargo, también comparece aquí en otro sentido: el del clima espiritual propicio, el de la atmósfera favorable creada por la conjunción de ciertos valores con una coyuntura política probable. Es en esta acepción  que Ortega y Gasset decía que Wilhem Dilthey no había tenido el “tiempo” que su obra exigía, o sea, un mundo sensible a la noción de la historicidad de todo conocimiento. Más afortunado, desde el punto de vista maquiavélico o justamente por no haber sido un precursor, sino un espíritu representativo de su época, Paranhos tuvo el tiempo que necesitaba. Su mundo, el de la Belle Époque, de la estabilidad, de la etapa de los cien años de paz inaugurados por el Congreso de Viena, confiaba aún en el arbitraje, en las grandes conferencias de paz como las dos de La Haya, la primera de las cuales convocada por una mezcla de razones políticas y motivos humanitarios casi de inspiración mística, en las convenciones de Ginebra seducidas por la quimera de humanizar la guerra, en la Cruz Roja incipiente. Sobre todo, se consideraba la posibilidad de un Derecho Internacional cada vez más efectivo y fuerte, en soluciones jurídicas y negociadas para cuestiones explosivas como las de fronteras o de nacionalismos antagónicos, a través de métodos diplomáticos tradicionales capaces de limitar al máximo el acceso a las informaciones o el conocimiento de una opinión pública aún rudimentaria, alimentada casi exclusivamente por periódicos leídos apenas por algunas clases sociales. Aún no se había llegado al tiempo de la Gran Guerra, del colapso de los imperios multinacionales, de la explosión irracional de los nacionalismos, del principio del Presidente Wilson condenando a la diplomacia secreta, de la opinión pública desencadenada y manipulada por dictadores o partidos ideológicos y totalitarios con los recursos de los medios de comunicación de masa. Hasta se puede decir que, de cierta forma, la solución de nuestros contenciosos de frontera, ocurrió casi por milagro o fortuna, en la undécima hora. Antes de 1900, es bien probable que hubiera existido el tiempo internacional propicio, pero el Brasil de los orígenes republicanos estaba demasiado desorganizado y convulsionado para tratar de implementar una política coherente, como se vio a comienzos del torpe de Quintino Bocaiúva en la cuestión de las Misiones. Después de 1912, el tiempo y el mundo se mostrarían cada vez más desfavorables y condenarían el polvo sobre los anaqueles donde yacían decenas, centenas de tratados de arbitraje de los comienzos del siglo. Las cuestiones que no pudieron encontrar solución en aquel momento fugaz, o que se deterioraron en problemas endurecidos y radicalizados hasta la fecha, como los litigios Perú-Ecuador (ecuacionado apenas recientemente), Venezuela-Guyana, Venezuela-Colombia, Chile-Bolivia, o sólo se resolvieron mediante amenazas de guerra, como el problema de Beagle entre Argentina y Chile.

     El segundo Rio Branco, último gran representante de la escuela de estadistas y diplomáticos del siglo XIX brasileño, creó la oportunidad para mostrar todo lo que había aprendido en las salas de visita del Imperio, en el Plata, en la Europa victoriana. Terminó su obra, del comienzo al fin, dentro del intervalo de diez años que no se repetirían jamás bajo las mismas condiciones propicias, y en los instantes finales del ciclo histórico receptivo a los valores, métodos y talentos que él encarnaba. Poco más de dos años después de su muerte, fallecía con él su mundo, apagándose una a una, en toda Europa, como dijo Lord Grey a respecto del comienzo de la Gran Guerra, las luces que habían iluminado su vida.

 

NOTAS

(1)  E. Bradford Burns, The Unwritten Alliance, Columbia Univ. Press, 1966, p.80
(2)  Oficio de Olynto de Magalhães a la Legación en Berlín, 24 de junio de 1902
(3)  Carta a Hilário de Gouveia, del 23 de julio de 1902, arq. Rio Branco
(4)  Washington Post, 26 de agosto de 1903, p.5
(5)  Despacho a la Legación en La Paz, 9 de marzo de 1903, Archivo de Itamaraty
(6)  Despacho a la Legación en La Paz, 3 de febrero de 1903
(7)  Álvaro Lins, Rio Branco, 2. edición, Comp. Edit. Nacional, p. 179
(8)  Rio Branco, Exposición de Motivos, 27 de diciembre de 1903
(9)  Rio Branco, Exposición de Motivos
(10) Levi Carneiro, Discursos e Conferências
(11) Rio Branco, Exposición de Motivos
(12) Protocolo de las conferencias con  Paraguay, Adjunto al Informe del Ministerio
        de Negocios Extranjeros de 1857
(13)  Ramón J. Cárcano, Mis primeros ochenta años, B. Aires, 1943
(14)  Álvaro Lins, obra citada, p. 179
(15)  Diario de Rio Branco, 27 de mayo de 1903
(16)  Salvador de Mendonça, A situación internacional do Brasil, apud Bradford Burns,
         obra citada, pp. 60-63
(17)  Álvaro Lins, obra citada, p. 143





Carlos de Servi, El Barón de Rio Branco, óleo sobre tela


João Batista da Costa, La casa de Rio Branco
(Petrópolis, Barrio Westfália)





En 1907, año en que la Delegación Brasileña participó en la II Conferencia
de la Paz en La Haya, bajo el mando de Rui Barbosa, el Barón (sentado,
el 2◦ de la der.) recibe en el Itamaraty a representantes de
la Facultad de Derecho de São Paulo, que vinieron a homenajearlo.





Petrópolis, 1903. Se acaba de firmar el Tratado de Petrópolis con Bolivia,
que aseguró un siglo de faz en las fronteras del Brasil.




Fachada del Palacio de Itamaraty en Rio de Janeiro en la época del Barón